Por Felipe Sepúlveda, Universidad de Chile
El 25 de Mayo del 2020 se ingresó el proyecto de ley, contenido en boletín 13535-07, que suprime o modifica la intervención de notarios en trámites, actuaciones y gestiones determinadas. Con fecha 13 de Junio del presente año, tras haber sido aprobado en su tercer trámite constitucional, el proyecto se despachó al Presidente de la República para su promulgación y publicación.
Su historia legislativa está caracterizada por una amplia aprobación parlamentaria tanto en la Cámara de Diputados y Senadores. En este sentido, el proyecto sólo fue sujeto de una modificación en el Senado, la cual incorpora un artículo cuyo contenido sigue el mismo tenor que los demás.
El proyecto impulsa un proceso que en el debate público ha sido apodado como “desnotarización”. La expresión es evidente, busca reducir los trámites que se efectúan ante o por un notario en el desarrollo de la vida cotidiana de las personas, evitando gastos económicos y de tiempo.
Si bien el sistema notarial ha sido un pilar elemental para la seguridad del tráfico jurídico y el registro de los bienes raíces, lo que a su vez precave litigios eventuales y genera elementos de alto valor probatorio y por ende facilitando la labor jurisdiccional, se han identificado diversos trámites notariales que no generan este valor probatorio mayor ni otros beneficios que justifiquen su necesidad.
Por otro lado, con la modernización del Estado y la masificación de las tecnologías digitales, hoy contamos con instrumentos que permiten a las personas actuar con independencia de intervenciones notariales y al mismo tiempo satisfacer los requisitos de seguridad jurídica que ciertos negocios necesitan.
Por estas razones, el proyecto propone la eliminación y modificaciones de disposiciones legales que obligan a someter a escritura pública actuaciones o a autorizar firmas en distintas áreas del derecho, tales como el permiso de reparación o alteración de la Ley General de Urbanismo y Construcciones; los documentos probatorios de los requisitos de ingreso a la Administración del Estado, contemplados en el Estatuto Administrativo; el nombramiento de comité de administración del condominio, regulado en la ley de Copropiedad Inmobiliaria, entre otros.
Tras su aprobación, el ministro de Justicia Luis Cordero señaló que el proyecto “en concreto, se traduce en reducir una cantidad de trámites significativos, incluyendo la participación de notarios en la gestión de ellos, particularmente en procedimientos administrativos y sustituyéndolos por declaraciones simples o por firma digital avanzada. Pero lo fundamental, además, es que le impone a la Administración pública la obligación de eximir de cualquier exigencia notarial, salvo en aquellos casos que expresamente la ley lo establezca”.
Con todo, el proyecto aprobado es una arista de una reforma más ambiciosa.
En septiembre del 2018 se presentó por mensaje presidencial, contenido en boletín 12092-07, la propuesta de reforma que modifica el sistema registral y notarial en sus aspectos orgánicos y funcionales, la cual viene a recoger iniciativas legales que se remontan años atrás pero que no prosperaron. Los objetivos de esta son reducir las barreras de entrada y la discrecionalidad en los nombramientos; perfeccionar el sistema de fiscalización; aumentar la competencia en el sistema notarial; disminuir asimetrías de información e incorporar estándares de transparencia y probidad; modernizar la actividad registral y notarial; y por último la desnotarización.
La reforma se basa técnicamente en un informe de la Fiscalía Nacional Económica que hizo un íntegro análisis del rubro notarial, haciendo énfasis en las labores que cumplen los notarios como eje sobre el que orbitan los distintos ordenamientos jurídicos. A partir de esto se reconocen dos grandes categorías de legislaciones.
Las primeras corresponden al sistema notarial anglosajón, que se caracteriza por ser desregularizado. Los notarios son agentes privados que ofrecen sus servicios y sus funciones se restringen a certificar firmas y hechos, actos que no requieren de conocimientos legales, o “mecánicos”. Podemos presumir que ciertos puntos de la reforma encuentran su fuente en el derecho anglosajón. Así, la figura del fedatario propuesta en la reforma cumple con funciones de notarios relativas a la certificación de hechos, autorización de firmas y actuaciones respecto de las cuales no exista obligación de registro.
Por otra parte, el derecho “continental”, relativo a los ordenamientos del continente europeo, y que Chile heredó a través de la legislación española, se caracterizan por una fuerte regulación de los notarios. Esto se debe a que cumplen con funciones más amplias, redacta y mantiene registro de los documentos que se suscriben ante este. El notario actúa con imparcialidad y asesora legalmente a las partes que acuden ante él, en este sentido, cumple con funciones de carácter “sustantivo” en contraste con las mecánicas. Por esto, su regulación abarca aspectos tales como el nombramiento, que se hace a discreción del Presidente de la República; sus tarifas, estableciendo límites máximos a los aranceles, aunque no se han respetado en la práctica; establece un número fijo de notarios, imposibilitando el aumento de la oferta de estos servicios y en consecuencia estancando la competencia dentro del sector.
El caso chileno se sitúa en un punto medio, en que los notarios cumplen con funciones tanto sustantivas como mecánicas. El mayor volumen de los actos por los que se acude a notaría corresponde a los del segundo tipo. Dado este escenario, es que la Fiscalía señaló que la regulación actual otorga derechos exclusivos al notariado sin restringir, en los hechos, los precios que estos cobran. Esta situación conlleva una serie de consecuencias para los consumidores de servicios notariales y para la sociedad en general. Éstas incluyen rentas monopólicas, una asignación ineficiente de recursos, ineficiencias productivas, y costos indirectos. Termina con la conclusión de que una reforma al sistema podría implicar una reducción de los aranceles en más de un 80%.
A pesar de estas recomendaciones, la reforma avanzó lentamente. Fue aprobada en enero del 2020 por la Cámara de Diputados. Sin embargo, desde esa fecha a la actualidad no ha habido ningún tipo de avances en el Senado. En la historia de su tramitación figuran decenas de urgencias dictadas por el ejecutivo que han sido ignoradas.
Resulta desconcertante el abandono del proyecto teniendo en cuenta que se paralizó al inicio de la pandemia, que afectó nuestro país desde principios del 2020 hasta mediados del 2022, puesto que dentro de los objetivos de modernización de las notarías se establecían medidas como llevar repertorios y registros digitales para su consulta por particulares; la obligatoriedad de sitios web que dispongan la información de horarios, aranceles, trámites, entre otros; otorgar electrónicamente escrituras públicas e instrumentos protocolizados, y autorizar de la misma forma las copias.
Volviendo al proyecto de ley aprobado, se debe reconocer su mérito como un primer paso hacia la transformación de la regulación de los notarios. No obstante, los alcances prácticos del proyecto son poco relevantes, mucho menor en comparación con la reforma estructural que se encuentra dormida en el Senado.
Es valorable también el factor mediático que produce el proyecto. En este sentido, si bien no ha habido avances legislativos, el debate volvió a la palestra. El ministro de Justicia mencionó en su cuenta pública el compromiso que tiene el ejecutivo en llevar adelante la reforma estructural que se encuentra dormida. De la misma forma, la ministra de la Corte Suprema Gloria Chevesich declaró recientemente ante comisión del Senado, que el proyecto “reviste gran importancia para el sistema notarial y registral, que puede robustecer su función preventiva y de seguridad a través del uso de las tecnologías disponibles, aumentar la disponibilidad de quienes ejercen la función para una mejor atención de las personas, fortalecer los mecanismos de fiscalización y fomentar la reducción de los costos que representa para quienes requieren estos servicios, sin que, con ello, se pierda la calidad que deben ostentar”.
El valor de la institución de los notarios es gigantesco, la seguridad jurídica que otorgó en el pasado ha ayudado a configurar un marco de estabilidad que es propicio para el desarrollo del país. Sin embargo, las condiciones han cambiado, la mayor demanda de estos servicios y la disponibilidad de medios tecnológicos alternativos hacen insostenible que aún funcionemos con un sistema que no ha tenido modificaciones significativas en más de cien años.