En una reciente publicación de agendaestadodederecho.com se da a conocer el artículo «Las inhabilitaciones administrativas y el derecho humano a ser elegida: el Caso de María Corina Machado en Venezuela», por Moisés Montiel (*).
Las bases normativas de la inhabilitación
La inhabilitación para el ejercicio de cargos de elección popular, como destaca el artículo 23 (2) de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (CADH), sólo puede ser impuesta como pena accesoria que acompañe a una sentencia del orden penal. Esta sentencia debe ser dictada conforme a las garantías de debido proceso. Además, debe guardar estricta proporción en su duración y condiciones con la pena respecto de la cual opera. El estándar interamericano al respecto se ha mantenido incólume con la más reciente sentencia de la Corte IDH sobre el tema en el Caso Petro Urrego v. Colombia de 2020. (Recomendado: Petro vs. Colombia: garantías democráticas, originalismo y diálogo pendiente)
No obstante ello, en Venezuela la práctica de inhabilitar por vía administrativa a las personas que representan opciones electorales viables está a la orden del día. En estricto derecho, las sanciones administrativas proceden contra funcionarios públicos -en el sentido más amplio de la palabra- por ilícitos propios de tal función y especialmente por aquellos relacionados a corrupción. Sin embargo, el uso arbitrario y con fines político-electorales de las inhabilitaciones que acompañan a la declaratoria de responsabilidad administrativa son prevalentes en la Venezuela actual como medio expedito para anular la competencia electoral.
Tal como manifestó el Ministro de Relaciones Exteriores, representando a Venezuela ante el Comité de Derechos Humanos, existen más de 5,000 personas sobre quienes pesan sanciones administrativas dictadas por la Contraloría General de la República. Sin perjuicio del desmentido que intentara hacer el Canciller, otras altas autoridades del Estado han confesado sin empacho que una persona sobre quien pesa una inhabilitación administrativa no puede inscribir una candidatura ante el Consejo Nacional Electoral. (Recomendado: Inhabilitaciones por vía administrativas: otro atentado a la democracia en Venezuela)
El régimen que gobierna esta restricción en el derecho interno venezolano se deriva de los artículos 93 (3) y 105 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República. Estos facultan a la Contraloría para declarar responsabilidad administrativa de una persona y decretar accesoriamente la inhabilitación para el ejercicio de cargos públicos. Ello riñe de manera evidente con los artículos 42, 49 y 65 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela de los que se desprende que sólo por sentencia judicial del orden penal se pueden suspender los derechos políticos. A pesar de tal configuración normativa, la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia ya se ha pronunciado en múltiples oportunidades (vid. sentencias No. 1.265/2008 y 1.266/2008) sosteniendo la validez y eficacia de dichas inhabilitaciones. Incluso, les ha fundamentado en el propio régimen de limitaciones contenido en los artículos 30 y 32 de la CADH, que regulan las restricciones ordinarias a los derechos humanos y plantean los límites externos de los derechos. Lo anterior, aunque tal fundamento obvia la limitación contenida en el artículo 23 (2) –que contempla los derechos políticos– de la CADH. Al ser específica dicha limitación prevalece sobre el régimen general de restricciones.
El caso de María Corina Machado
Una de las afectadas por este criterio es María Corina Machado, quien resultó vencedora (por un margen apabullante) de la primaria opositora en Venezuela el pasado 22 de octubre de 2023. Se conoció en junio de 2023 que, a raíz del mismo expediente por el cual la Contraloría le fincó responsabilidad administrativa en 2015, se le sancionó nuevamente inhabilitándola por 15 años. La decisión o sus fundamentos y motivos aún no son públicos. Esto ocurre al margen del Acuerdo de Barbados suscrito entre la administración de Nicolás Maduro y la Plataforma Unitaria opositora donde uno de los puntos más álgidos fue precisamente la posibilidad de participar para candidatos que están inhabilitados. También, debe leerse en el mismo contexto del amparo cautelar concedido el día de ayer por la Sala Electoral del Tribunal Supremo de Justicia que suspende cualquier efecto de las primarias y del anuncio hecho por el Fiscal General de la República sobre la apertura de una investigación por supuestos delitos cometidos en el ejercicio comicial opositor.
Desde una perspectiva de derecho interno venezolano la posibilidad de que el Consejo Nacional Electoral acepte una eventual inscripción de candidatura presidencial de Machado es, por decir lo menos, baja. Por efecto del recurso, aún sub judice ante la Sala Electoral y por la propia vocación expresa del gobierno venezolano de no admitir la participación de María Corina Machado. También estaría en duda el recurso a la vía interamericana como resultado del retiro de Venezuela de ese Tratado. Este se hizo efectivo en 2013. Sin embargo, a raíz del cambio de acreditación en la representación a favor del interinato de Juan Guaidó y su ‘re-ratificación’ de la CADH se ha dejado la membresía de Venezuela ante el Sistema Interamericano de Derechos Humanos en duda. Está pendiente de pronunciamiento por parte de la Corte IDH (Recomendado: ¿Qué está pasando con Venezuela en el Sistema Interamericano?) . Esto deja como último recurso previsible el Sistema Universal de Derechos Humanos cuya doctrina, hasta el momento, no parece reflejar el mismo estándar sobre la restricción a los derechos políticos que se observa en el Sistema Interamericano. Esto, habida cuenta de la mayor deferencia que exhibe el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos a las restricciones legislativas a Derechos Humanos.
¿El caso de Machado ante el Sistema Interamericano?
Sin embargo, y como mero ejercicio académico, conviene explorar la vía interamericana considerando de manera conjunta la sentencia sobre el caso López Mendoza v. Venezuela y la Opinión Consultiva OC-26/20, –que aborda las obligaciones que subsisten en caso de denuncia de la CADH-. En particular, resulta relevante analizar cómo éstas podrían abrir un camino para la viabilidad de la candidatura de la abanderada de la oposición (considerando las externalidades e incentivos que acompañan al Acuerdo de Barbados) de cara a los comicios de 2024.
En primer término, habría que señalar que el artículo 78 (2) de la propia CADH estipula que la denuncia de un Estado a ese tratado no surte efectos retroactivos. La Corte IDH interpretó en la OC-26/20 sobre el punto que aquí interesa que “el Estado que ha denunciado la Convención sigue ligado al cumplimiento integral de las reparaciones ordenadas en las sentencias de esta Corte hasta su conclusión en el marco del procedimiento de supervisión de cumplimiento.“ De allí se desprende que Venezuela sigue obligada al cumplimiento de las sentencias que se hayan dictado en su contra por hechos que estuvieron bajo la competencia temporal de la Corte bajo el mecanismo de supervisión de cumplimiento de sentencias.
Lo anterior es relevante porque entre las garantías de no repetición a las que condenó la Corte a Venezuela en López Mendoza v. Venezuela se incluyó que:
225 (…) el Estado deberá, en un plazo razonable, adecuar el artículo 105 de la LOCGRSNCF de acuerdo a lo señalado en los párrafos 199, 205 y 206 de esta Sentencia. (…)
228 (…) con base en el control de convencionalidad, es necesario que las interpretaciones judiciales y administrativas y las garantías judiciales se apliquen, adecuándose a los principios establecidos en la jurisprudencia de este Tribunal que han sido reiterados en el presente caso.
Esta última medida de no repetición, si bien no tuvo el efecto solicitado por la representación de López, causó razonablemente la misma obligación de abstenerse de violar el deber contenido en el artículo 23 (2) de la CADH. Esta se traduce en cesar la imposición de inhabilitaciones para optar a cargos de elección popular vía sanción administrativa. Esto lo hizo, como es su costumbre, dejando a salvo la posibilidad de que los tribunales domésticos ejerzan de oficio el control de convencionalidad para dar cumplimiento a las sentencias. Y es allí, precisamente, donde existe el área de oportunidad que podría solventar la situación de Machado tanto por la continuada e inalterada existencia del artículo 105 de la Ley de la Contraloría General como por la reiteración de su uso.
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La posición histórica de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia de Venezuela
Sería intelectualmente deshonesto hacer referencia a la posición histórica de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia cuando se ha visto enfrentada a sentencias de la Corte IDH que ordenan cambios legislativos que no son de su agrado. Esta posición se resume en la aducida “inejecutabilidad” de ciertas sentencias de la Corte IDH en tanto la Sala Constitucional venezolana se asume como la máxima intérprete de los derechos humanos en Venezuela (inclusive de la CADH cuando Venezuela era aún Estado parte). Sin embargo, el reciente paraje político y el sistema de incentivos políticos y económicos que acompaña al Acuerdo de Barbados bien podría promover cambios de actitudes sobre la referida inejecutabilidad de la obligación de reformar o exiliar el artículo 105 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República. Tal escenario resultaría, además, compatible con el artículo 27 de la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados y el artículo 63 de la CADH. Estos estiman la ineficacia del alegato del derecho interno para excepcionarse del cumplimiento de una obligación convencional internacional.
Resultados y conclusiones
Así las cosas, y considerando que el proceso de supervisión de cumplimiento de sentencia del Caso López Mendoza v. Venezuela aún no ha sido declarado como terminado según la última sentencia del año 2015, puede concluirse que la obligatoriedad de cumplimiento de la sentencia y de sus débitos subsisten.
Como escenario operativo, a través de algo de coordinación entre los representantes del señor López Mendoza y el equipo de la ungida electoral opositora cabe la posibilidad de exhortar a la Corte a pronunciarse sobre el débito específico de modificación o abrogación del artículo 105 de la Ley de la Contraloría. Esto concierne especialmente el pronunciamiento sobre la violación continuada del deber de cesar la imposición de inhabilitaciones político-administrativas dictadas por el Contralor General de la República que claramente impacta a María Corina Machado.
(*) Profesor de la Facultad de Derecho de la Universidad Iberoamericana, campus Ciudad de México y de la Universidad Panamericana, campus Guadalajara (México). Además, co-director del podcast “Internacional con Ñ”.