1. El juicio político en la Constitución peruana.

El juicio político o el impeachment como se le conoce en la doctrina constitucional, es una figura jurídica de origen anglosajón que se incorpora por primera vez en el artículo 100 de la Constitución peruana de 1993, impeachment que procede contra los funcionarios de la más alta jerarquía[1] por infracción de la Constitución y por todo delito que cometan en el ejercicio de sus funciones, esta acción es perseguible hasta cinco años después de que hayan cesado en sus cargos; es una institución calificada como “…de inequívoca y exclusiva índole política. Sustanciado ante un órgano de carácter político, con propósitos y fines políticos…” (Paniagua 1999 Pp. 184)[2]. Esta institución es instrumento de control político que está insertado dentro de los mecanismos de peso y contrapeso entre los órganos de poder que conforman el sistema de equilibrio de poderes, es decir no es un poder omnipotente o autárquico, sino que tiene diseñado su ejercicio y sus límites en la misma Constitución Política.

En el Perú tradicionalmente siempre ha estado presente en las constituciones políticas la figura del antejuicio  que: “…sólo declaraba «haber o no lugar a formación de causa» sin prejuzgar y, menos aún, juzgar, la conducta del encausado. Ahora el Pleno del Congreso puede imponer, como penas, la suspensión, destitución o inhabilitación del alto funcionario, hasta por diez años, por supuesto, «sin perjuicio de cualquier otra responsabilidad».” (Paniagua 1999 Pp. 188)[3]

Siendo así, “La Constitución de 1993 es el primer ordenamiento constitucional peruano que establece el juicio político. Este procedimiento parlamentario, dirigido a hacer efectiva la responsabilidad constitucional de determinados altos funcionarios, se distingue del antejuicio, institución que permite al Congreso habilitar el procesamiento penal de los mismos funcionarios ante el Poder Judicial.” (Cairo 2013)[4]. Eguiguren (2008)[5] señala que “…en sus orígenes [el juicio político][6] no se distinguía con nitidez la procedencia del impeachment respecto a delitos (responsabilidad penal) o a actos políticos propios de la gestión…” lo que nos dice que el juicio político puro o inicial procedía en ambos casos sin hacer distinción, lo cual es propio de un parlamento fuerte del que goza Inglaterra y que ha dado al derecho comparado una de las formas de gobierno como es el modelo parlamentario donde el que el Jefe de Gobierno y sus ministros, miembros del Poder Ejecutivo, tienen que gozar de la confianza del parlamento para mantenerse en sus cargos, después de todo en ese modelo solo se eligen a los parlamentarios y son ellos quienes eligen al  Primer Ministro o Jefe de Gobierno y aprueban a los ministros de Estado.

En el modelo presidencialista, como el de Estado Unidos, donde existe una rígida separación de poderes el impeachment “…se aplica fundamentalmente en casos de conducta penal o criminal.” (Eguiguren 2008:112)[7]; y, a pesar de que el Perú tiene un modelo presidencialista el juicio político ideado en la Constitución peruana de 1993 se parece más al modelo inglés o parlamentario y no al modelo norteamericano o presidencialista como debería de ser.

 2. El reciente juicio político.

El 21 de junio el Congreso de la República voto a favor de la inhabilitación de la ex fiscal suprema Zoraida Ávalos sometida a juicio político arbitrario, acusándola supuestamente de haber infringido el inciso 4 del artículo 159 de la Constitución Política que señala:

Artículo 159.- Corresponde al Ministerio Público:

4. Conducir desde su inicio la investigación del delito. Con tal propósito, la Policía Nacional está obligada a cumplir los mandatos del Ministerio Público en el ámbito de su función.

La denuncia se sustenta en que la ex fiscal suprema en su calidad de Fiscal de la Nación no habría cumplido con abrir una investigación preliminar para esclarecer los presuntos delitos cometidos por el ex mandatario Pedro Castillo en el ejercicio de sus funciones, toda vez que si bien el Presidente de la República no puede ser procesado ni acusado durante su mandato, y aquí viene la interpretación de la congresista denunciante que hace de la Constitución: “la ley si permite que el Jefe de Estado pueda ser sujeto a una investigación preliminar conforme al artículo 159 inciso 4.”

Formulada así la denuncia, como si el artículo 117 de la Constitución Política[8] fuera un principio constitucional o un mandato expreso ya definido y siempre utilizado en ese sentido, fue admitido por el Congreso cuando nunca antes este artículo constitucional se ha aplicado, es decir, abrir investigación penal a un Presidente de la República en pleno mandato cuando la práctica fiscal común ha sido disponer el archivo de las denuncias contra mandatarios de la nación, y así ha sido desde el periodo del ex Presidente De Facto y Autoritario de los años 90 hasta antes del ex Presidente de la República Pedro Castillo.

En el Perú, ningún Fiscal de la Nación ha investigado a un mandatario durante su mandato, en tal sentido, dar por sentado en el ordenamiento jurídico el “nuevo” criterio interpretativo dada por la congresista denunciante es simplemente arbitrario dado que va contra la lógica del Derecho Constitucional, puesto que el Congreso de la República no puede tomar como norma regla la interpretación del artículo 117 de la Constitución Política que hace la denunciante, toda vez que no le corresponde a un congresista convertir en regla “erga omnes” su particular interpretación de la Constitución, como tampoco le corresponde a la Fiscalía de la Nación sentar como regla un criterio interpretativo de una norma constitucional, como es el artículo 117 de la Constitución, pero claro este hecho no es sancionable, tampoco le corresponde a los jueces supremos del Poder Judicial, sino solo al Tribunal Constitucional conforme al artículo 201 de la Constitución que establece: “El Tribunal Constitucional es el órgano de control de la Constitución.”; y, como tal, es el supremo interprete de la Constitución.

Por otro lado, la ex fiscal suprema denunciada constitucionalmente si abrió investigación pero a diferencia de los fiscales de la Nación que le antecedieron no archivó la denuncia sino solo lo suspendió respecto al ex Jefe de Estado Pedro Castillo mientras que los demás implicados seguían siendo investigados, ese fue el criterio que asumió, actuación jurisdiccional que está conforme al inciso 2 del artículo 139 de la Constitución que garantiza a todo magistrado la independencia en el ejercicio de la función jurisdiccional[9]. Siendo así, resulta más bien evidente, que la congresista denunciante, la Subcomisión de Acusaciones Constitucionales y los congresistas que han votado en el Pleno a favor de su inhabilitación han infringido flagrantemente este mandato constitucional, más aún cuando en el inciso 1 del artículo 146 de la Constitución manda que el Estado garantiza a los magistrados judiciales: “Su independencia. Sólo están sometidos a la Constitución y la ley.”

Siendo así, el Congreso de la República actúa al margen del ordenamiento constitucional, la Subcomisión de Acusaciones Constitucionales calificó la admisibilidad y procedencia de esta denuncia mal hecha y sin fundamento constitucional alguno que no merecía sino la improcedencia y el archivo conforme al filtro constitucional y legal que se debió aplicar, el inciso b) del artículo 89 del Reglamento del Congreso dispone que también debe ser investigada esta denuncia como segundo filtro, sin embargo nunca se aplicaron estos filtros, recibido el descargo de la ex magistrada denunciada la Subcomisión emite su informe final recomendando su acusación, debatido el informe 71 congresistas votaron finalmente a favor de la inhabilitación por 5 años de la exmagistrada.

 3. El ejercicio constitucional del juicio político.

En el Estado Constitucional de Derecho el ordenamiento jurídico está constitucionalizado; el hecho de que sea un juicio político el que se está llevando a cabo en el recinto parlamentario conforme a la potestad señalada en el artículo 100 de la Constitución[10], no significa que los políticos en su calidad de miembros del Congreso se desvinculen de la Constitución en ese acto. Que algunos políticos y abogados sostengan que al ser un “juicio político y no jurídico” las decisiones son “puramente políticas sin que nada tenga que ver lo jurídico”, es un razonamiento falaz, ya que de ninguna manera al estar dentro de una deliberación política que va a producir un acto de poder, el Parlamento se sustrae de su naturaleza de ser un órgano constituido, es decir, se escapa de la subordinación a la Constitución Política, y, tampoco como autoridades políticas, en ningún procedimiento, como es calificar una denuncia constitucional, instruirla, elaborar el Informe y luego votar la suspensión o inhabilitación, se pueden desvincular de la Constitución sobreponiendo el acto político a la norma suprema del Estado.

Alvites (2018)[11] citando a Guastini y Favoreu, señala que la constitucionalización de los ordenamientos jurídicos consiste en un proceso que tiene como principal característica la extensión de la fuerza normativa de la Constitución; a la interpretación [que de ella hace un órgano especializado como el Tribunal Constitucional][12] y la aplicación de las distintas ramas del derecho; “…vale decir, «un proceso de transformación de un ordenamiento al término del cual el ordenamiento en cuestión resulta totalmente “impregnado” por las normas constitucionales»”; en tal sentido, siendo la Constitución Política norma política y jurídica a la vez, esta vincula a todos por igual sea gobernantes y gobernados, y, he ahí una característica clave del Estado Constitucional de Derecho, como señalara el extinto maestro Manuel García-Pelayo (1984) “…la Constitución nace en la creencia de la posibilidad de estructurar la vida toda del Estado con arreglo a unas normas predeterminadas en forma escrita y para así ofrecer garantías de racionalidad y precisión jurídica que de seguridad frente a la arbitrariedad del poder…”[13]; en efecto, cuando “…la idea de la razón se aplica al campo político, entonces todos los poderes e instituciones tradicionales –monarcas, parlamentos, cuerpos administrativos, magistrados- (…) deben su existencia y competencias precisamente a la constitución considerada como un complejo normativo (…) Por consiguiente, no cabe existencia jurídico-política fuera de la constitución normativa.”[14]

En tal sentido, el ejercicio institucionalizado del poder obliga a ceñir toda actuación al respeto de la Constitución, hay sentada jurisprudencia constitucional que señala la aplicación del debido proceso en los casos de procedimientos administrativos y parlamentarios, garantía reconocido en el inciso 3 del artículo 139 de la Constitución Política que no se agota con su sola mención como lo hace el noveno fundamento de la Resolución legislativa que “formaliza” la inhabilitación a la ex fiscal; el Tribunal Constitucional ha señalado su aplicación a todo tipo de procesos, inclusive a los procedimientos parlamentarios, como así lo sostiene en la STC 00156-2012-PHC, lo que constituye límites al poder político de los votos de los congresistas que se deben fundar en criterios de razonabilidad y proporcionalidad y respeto al ordenamiento constitucional.[15]

Siendo así, es claro que el ejercicio del poder en el Estado Constitucional de Derecho debe ser conforme a la Constitución. La actuación del poder en el derecho público no se rige por el principio de libertad que señala “que lo que no está prohibido está permitido”, sino más bien, al revés, a los poderes públicos solo le está permitido lo que expresamente está señalado en las normas de Derecho Público, puesto que el Estado moderno basa su existencia en un sistema de limitaciones al ejercicio del poder político:

“Artículo 45 de la Constitución.- El poder del Estado emana del pueblo. Quienes lo ejercen lo hacen con las limitaciones y responsabilidades que la Constitución y las leyes establecen.”

De acuerdo al artículo 89 literal a) del Reglamento del Congreso, los congresistas, el Fiscal de la Nación o cualquier persona que se considere directamente agraviada pueden presentar denuncia constitucional contra los altos funcionarios del Estado comprendidos dentro de los alcances del artículo 99 de la Constitución Política, la motivación puede ser diversa e incluso la mala fe, como en este caso, pero eso no significa que el Congreso de la República lo acoja como si de un procedimiento automático se tratara, toda vez que la Constitución no ampara el abuso del derecho[16], para eso existen tres filtros claros por las que toda denuncia debe pasar, uno en el procedimiento de la calificación de la denuncia, y otro al momento de investigar o instruir la denuncia y el tercer filtro al momento de debatir el informe[17] y votar.

 4. La ausencia del ejercicio institucionalizado del poder.

Una de las características de un Estado que está marchando bajo el signo del Estado Constitucional de Derecho, es que la Constitución Política al convertirse en norma jurídica del más alto rango y de la mayor jerarquía del ordenamiento jurídico hace que el ejercicio del poder político esté vinculado a ella y toda actuación sea conforme a la Constitución, ya que la vida toda del Estado está determinada por la Constitución del modo como lo ha predispuesto y no de otro.  Aguiló (2004) citando Garzón Valdés y Hart refiere que el ejercicio institucionalizado [del poder][18] es aquel que se da teniendo en cuenta los límites y las reglas de reconocimiento constitucional del comportamiento de los que detentan el poder, ya que son en sí estos comportamientos “…una manifestación de la estabilización de las conductas vinculadas con el ejercicio institucionalizado del poder.”[19].

Lamentablemente las fuerzas políticas que tienen mayoría en este Congreso ha dejado de lado el ejercicio institucionalizado del poder, desde el periodo 2016-2021 que empieza la inestabilidad política esta no ha parado en el reciente periodo constitucional que se inició el 2021, la candidata que perdió las elecciones del año 2016 nunca aceptó los resultados electorales y como consecuencia su agrupación y sus aliados en el Congreso se dedicaron a entorpecer el correcto funcionamiento del Estado, y, tras las elecciones del año 2021 de igual manera, la misma candidata perdedora tampoco aceptó los resultados, pero fue más allá, acusó un fraude que nunca existió, en Derecho el que afirma algo está obligado a probarlo, y los fraudistas nunca lograron probar nada, aun gastando recursos del Estado vanamente en comisiones investigadores que no llegaron a nada, la sencilla razón es que nunca hubo fraude, tan es así que al respaldar a la actual gobernante la candidata perdedora y lideresa de ese bloque congresal aceptó que la sucesión fue constitucional[20], lo que significa que la asunción al mando del expresidente Pedro Castillo también fue constitucional y el fraude nunca existió.

Desde el año 2016 el Parlamento se ha dedicado a darse cada vez más poder, y ahora ellos deciden quién es Presidente de la República y quién no, los grupos políticos que han perdido las elecciones en los últimos procesos electorales además hoy buscan controlar a las entidades del Estado, el Informe de la Federación Internacional por los Derechos Humanos titulada “Perú avance del autoritarismo y regresión de derechos” es claro al señalar “…que la crisis política actual en el Perú obedece a un proyecto político e ideológico conservador y autoritario que ha ido desestabilizando indebidamente la institucionalidad estatal.”, agregando que: del régimen político del presidencialismo autoritario [de los años 90][21] a un Congreso también autoritario que, durante el último año, ha acelerado su intención de cooptación de otros poderes del Estado y de revertir conquistas sociales y ciudadanas en el terreno de los derechos.” (p.14)[22], la elección de autoridades por “invitación” y no por méritos en concurso público abierto y transparente ha posibilitado capturar el Tribunal Constitucional, la Defensoría del Pueblo; ahora van por la Junta Nacional de Justicia y los órganos electorales, las restricciones al control político, a la cuestión de confianza como potestad del Poder Ejecutivo, preminencia del poder militar a través de la Ley 31496 que “garantiza continuidad en el puesto por dos años, prorrogables por un año, para los comandantes en jefe de las fuerzas armadas.”, estableciendo “…causales muy estrictos para el cese de estos altos oficiales: “muerte, solicitud de retiro, incapacidad física permanente declarada por junta médica, incurrir en falta muy grave, y comisión de delito doloso declarada por sentencia firme del Poder Judicial, e incurrir en delito flagrante. … se trata de una preeminencia clara a favor del poder militar.” (p.18)[23]

Este informe no podía dejar de mencionar el rol de la Fiscal de la Nación Patricia

Benavides Vargas y sus tesis fantasmas, su protagonismo notorio contra el expresidente Pedro Castillo, pero también respecto a su falta de investigar las violaciones a los derechos humanos pero que “Tras la crisis y las fuertes represiones derivadas del 7 de diciembre, la Fiscalía se ha volcado a investigar la persecución y encausamiento de las y los ciudadanos que protestan,[24] en particular de las y los líderes de las organizaciones involucradas. (p. 21)[25]

A modo de conclusión se puede señalar que los artículo 99 y 100 de la Constitución debería ser reformada respecto al control político de los funcionarios del Poder Judicial y del Ministerio Público señalados en el artículo 99 con la finalidad de fortalecer la independencia de estos magistrados y con ello del sistema de justicia, que si bien pueden ser objeto de antejuicio por delitos que comentan en el ejercicio de sus funciones, más no debería ser objeto de control político vía el juicio político bajo el criterio discrecional del Congreso de interpretar como falta o violación de la Constitución una determinada actuación judicial como en el caso de la ex magistrada del ministerio público inhabilitada, es demasiado poder en manos de congresistas cuando muchos de ellos tienen investigaciones criminales abiertas, y en esa condición participan del procedimiento parlamentario del ante juicio y del juicio político, siendo evidente el conflicto de intereses en estos casos, las faltas en el ejercicio de la función deben ser derivadas a la JNJ como corresponde y si son causas criminales ante los órganos jurisdiccionales. (Santiago, 24 de julio de 2023)

[1] De acuerdo al artículo 99 de la Constitución Política estos funcionarios son: Presidente de la República; a los representantes a Congreso; a los Ministros de Estado; a los miembros del Tribunal Constitucional; a los miembros de la Junta Nacional de Justicia; a los vocales de la Corte Suprema; a los fiscales supremos; al Defensor del Pueblo y al Contralor General.

[2] Paniagua Corazao, Valentín (1999). La justiciabilidad de los actos político-jurisdiccionales del Congreso. Anuario iberoamericano de justicia constitucional, ISSN 1138-4824, Nº. 3, 1999, págs. 181-204.

[3] Ibíd.

[4] Cairo, Omar (2013). El juicio político en la Constitución Peruana. Revista Pensamiento Constitucional N° 18, Pp. 121-143 / ISSN 1027-6769.

[5]  Eguiguren Praeli, Francisco (2008). El Ante juicio y Juicio Político en el Perú. Revista Pensamiento Constitucional N° 13, Pp. 111-162.

[6] Agregado nuestro.

[7] Ibíd.

[8] Artículo 117.- El Presidente de la República sólo puede ser acusado, durante su período, por traición a la Patria; por impedir las elecciones presidenciales, parlamentarias, regionales o municipales; por disolver el Congreso, salvo en los casos previstos en el artículo 134 de la Constitución, y por impedir su reunión o funcionamiento, o los del Jurado Nacional de Elecciones y otros organismos del sistema electoral.

[9] De acuerdo al artículo 158 de la Constitución, los miembros del Ministerio Público tienen los mismos derechos y prerrogativas y están sujetos a las mismas obligaciones que los del Poder Judicial

[10] Artículo 100.- Corresponde al Congreso, sin participación de la Comisión Permanente, suspender o no al funcionario acusado o inhabilitarlo para el ejercicio de la función pública hasta por diez años, o destituirlo de su función sin perjuicio de cualquiera otra responsabilidad.

El acusado tiene derecho, en este trámite, a la defensa por sí mismo y con asistencia de abogado ante la Comisión Permanente y ante el Pleno del Congreso.

En caso de resolución acusatoria de contenido penal, el Fiscal de la Nación formula denuncia ante la Corte Suprema en el plazo de cinco días. El Vocal Supremo Penal abre la instrucción correspondiente.

La sentencia absolutoria de la Corte Suprema devuelve al acusado sus derechos políticos.

Los términos de la denuncia fiscal y del auto apertorio de instrucción no pueden exceder ni reducir los términos de la acusación del Congreso.

[11] Alvites, Elena (2018). La constitucionalización del ordenamiento jurídico peruano: avances y obstáculos del proceso. Revista Derecho PUCP, N° 80, 2018 / ISSN 0251-3420.

[12] Agregado nuestro.

[13] García-Pelayo, Manuel (1984). Derecho constitucional comparado, Editorial Alianza, (reimpresión de la 7ª edición, de 1961). Madrid.

[14] Ibíd.

[15] Existen casos como el del desaparecido excongresista Javier Diez Canseco contra el Congreso, el caso del expresidente Alán García y la Mega Comisión del Congreso.

[16] Segundo párrafo del artículo 103 de la Constitución Política.

[17] Artículo 71 del Reglamento del Congreso.

Los informes son los instrumentos que contienen la exposición detallada del estudio realizado, de lo actuado y las conclusiones y recomendaciones de las Comisiones de Investigación, de trabajo coordinado con el Gobierno y de aquellas que se conformen con una finalidad específica y deban presentar informe dentro de un plazo prefijado. Las Comisiones Ordinarias también presentan informes para absolver consultas especializadas.

Los informes de las Comisiones Ordinarias emitiendo opinión sobre cualquier asunto que se les consulte, serán bien fundamentados, precisos y breves.

Para la presentación de los informes en mayoría y minoría se aplican las mismas reglas que para los dictámenes.

[18] Agregado nuestro.

[19] Aguiló Regla, Josep (2004). La Constitución del Estado Constitucional. Primera Edición. Bogotá. Pp.11

[20] El 16 de mayo de 2023 la señora Fujimori escribió en su Twitter: “Si tengo que decidir entre apoyar a López Obrador y Petro o a Dina Boluarte, respaldo decididamente a quien ha llegado a la presidencia en forma legal y constitucional. Ese es el rol que nos toca a todos como peruanos.”.

[21] Agregado nuestro.

[22] Federación Internacional por los Derechos Humanos (2023).  Perú: avance del autoritarismo y regresión de derechos. Disponible en https://www.fidh.org/es/region/americas/peru/peru-avance-del-autoritarismo-regresion-de-derechos

[23] Ibíd.

[24] El resaltado es nuestro.

[25] Ibíd.