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Militarización de la seguridad ciudadana: ¿Es legítima la intervención de las Fuerzas Armadas como colaboradores en el control del orden público?

Hoy en día, la percepción generalizada sobre el aumento de la delincuencia y la escalada de crímenes violentos que atraviesa el país se ha transformado en una de las principales preocupaciones de la esfera pública. En el marco de esta denominada crisis de seguridad, no han sido pocos los actores y autoridades públicas que han hecho llamados a extremar las medidas y recursos para hacer frente a nuevas figuras y fenómenos delictuales que afectan a las y los ciudadanos, siendo una de las más polémicas la propuesta relativa al despliegue de las Fuerzas Armadas como colaboradores en el resguardo del orden y la seguridad pública. Para comprender y abordar la complejidad de la discusión, hemos entrevistado al académico del Departamento de Ciencias Penales de la Facultad de Derecho de la Universidad de Chile, Felipe Abbott Matus, y a la presidenta de la Asociación Chilena de Municipalidades, Carolina Leitao Álvarez-Salamanca.
19 de abril de 2024

Por Banetza Jara Riveros, Universidad de Chile

1. ¿Es posible concebir la existencia de un derecho a la seguridad en nuestro ordenamiento jurídico?

El derecho a vivir en un medio ambiente libre violencia es un derecho humano, por ende es necesario incorporarlo, no hay que olvidar que estuvo presente en las dos fallidas discusiones constituyentes, y hubo diversidad de propuestas, opiniones y doctrinas, pero claramente ya no lo podemos obviar. Sin embargo la urgencia requiere que realicemos acciones concretas y coordinadas, que involucren a todos los actores para enfrentar la crisis de violencia que vivimos. Hacer retroceder el crimen organizado es una tarea compleja y grande, y seguramente el ordenamiento jurídico debe garantizarlo.

2. ¿Cuáles son los mecanismos previstos por la ley para garantizar la protección al orden o seguridad pública?  

Si bien Carabineros y la PDI tienen de manera prioritaria y casi exclusivamente  esa tarea, también nuestro ordenamiento abre el espacio para que en ciertas situaciones las fuerzas armadas asuman funciones en ese ámbito, como en el caso de emergencias, catástrofes y estados de excepción constitucional. También un caso especial es el de la policía marítima, para que custodien la frontera marítima y aseguren el orden en la costa.

Por otra parte, a los municipios se nos asigna un rol preventivo en torno a la seguridad, por ende, también colaboramos de una manera diferente, generando instancias de coordinación, facilitamos vehículos y/o cámaras de televigilancia, invertimos en iluminación y recuperación de espacios públicos, organizamos a las comunidades y trabajamos en prevención social.

3. Desde una perspectiva legal y social, ¿cuáles cree que son las principales falencias que presenta hoy la institucionalidad, en cuanto al resguardo de la seguridad ciudadana? 

Desde la perspectiva legal hoy ya existe un diagnóstico bastante acabado respecto de cómo enfrentar los nuevos fenómenos delictuales y de crimen organizado, lo que ha llevado al ejecutivo a proponer y priorizar una agenda bastante robusta en torno a temas como el uso de armas, aumentos de penas, tipificación de nuevos delitos, facultades de las policías entre otras temáticas, sin embargo los tiempos legislativos la mayoría de las veces no se ajustan a las urgencias que demandan los ciudadanos, por ello llegar a acuerdos es tan relevante en estas materias.

Y desde la perspectiva social, una gran debilidad es el debilitamiento de las confianzas en las instituciones y también la falta de organización en muchas comunidades en torno a la seguridad. No basta con el auto cuidado, también es necesario generar capital social que fortalezca los lazos comunitarios.

4. A raíz de lo planteado por diversos actores y autoridades públicas, ¿estima aconsejable encomendar labores de control del orden público a las fuerzas armadas? ¿Por qué?

Lo primero, para abordar este tema es dar por sentado que estamos en un momento de emergencia, y que requiere medidas urgentes y que irrumpan para cambiar una tendencia y/o evitar la penetración de determinados fenómenos.

Y es en ese contexto que no cabe ninguna duda que las fuerzas armadas tienen una capacidad instalada que no se puede desaprovechar, no sólo personal, sino que también con inteligencia, drones, vehículos blindados, helicópteros, lo que abre un debate sobre cómo estas podrían, legítimamente al menos, asumir un rol de colaboración más eficaz.

Por ello hemos hablado de abrir la mirada y no sólo circunscribirnos a caricaturas, temores o sólo pensar en imágenes de conscriptos con armas largas patrullando poblaciones, o custodiando el metro. Creo que pensar en un rol de las fuerzas armadas va mucho más allá, pues nos enfrentamos a un fenómeno nunca antes visto en nuestro país. Nuestras policías han estado acostumbradas a enfrentar el delito común, y mientras se van poniendo al día con los nuevos fenómenos se requiere una acción coordinada del estado para enfrentarlos.

Aquí es importante aclarar que nadie está pidiendo que los militares reemplacen a las policías, pero hay que ver la lógica de la emergencia que estamos viviendo. Respecto de la solicitud de tener militares en las calles, es muy importante entender que hoy día hay una necesidad y hay que tener empatía con las víctimas y con las personas que están viviendo esa necesidad.

5. ¿Cuáles serían las posibles implicancias de permitir a las fuerzas armadas participar en el control del orden público?

Es importante definir cuánto y cómo. ¿Qué funciones, cuánto, hasta dónde? Eso se puede conversar. ¿Qué no hay reglas de uso de la fuerza? Si las hay, y están vigentes hace años, y las enseñan en las escuelas policiales y militares. Otra cosa es que se lleven a estatus de ley, pero cada uniformado sabe –por reglamento- en qué circunstancia se puede o se debe usar un arma de fuego, y en cuáles no.

Los militares podrían colaborar, patrullando, quizá en conjunto con carabineros, lugares donde se requiere mayor presencia, en terminales de buses, lugares de alta afluencia de público, centros comerciales, o espacios donde se desarrolla el comercio, bancos, podrían ser también un complemento para acompañar a las policías con patrullas militares blindadas para poder entrar a lugares donde hoy no hay acceso, etcétera.

También es relevante que las policías no sientan invadido su rol. Que las policías puedan experimentar una transformación que fortalezca sus capacidades, después de que se habló de reforma y hasta de refundación, creo que estamos de acuerdo en que necesitamos más y mejor, no menos policía. Reforzar la formación, aumentar la cantidad, ampliar sus recursos, acoger las recomendaciones de las comisiones asesoras para ese fortalecimiento.

Las fuerzas armadas no deben ser puestas en riesgo, ni su institucionalidad ni sus miembros. No es buena idea reemplazar la labor policial, como tampoco podrían hacerlo los guardias municipales.

6. ¿Es posible conciliar la intervención de fuerzas armadas con el respeto pleno a la democracia? ¿Por qué?

Lo han hecho en cada emergencia y catástrofe, también en la macro zona sur y en la frontera norte. No hay que temerle a ese debate.

Es muy importante evaluar y aprobar prontamente el proyecto de infraestructura crítica que permita tomar esta decisión al ejecutivo, con todos los resguardos y precauciones que tienen que tener, con todos los protocolos necesarios para intervenir, eso le va a permitir a las policías tener mayor personal para patrullar en las calles que es lo que hoy se necesita, finalmente contar con mayor presencia policial.

7. Desde un punto de vista jurídico, ¿qué alternativas podrían ser plausibles para contribuir a la protección y vigencia del derecho a la seguridad? 

En primer lugar, se debe consagrar que el estado debe procurar el aseguramiento de este derecho a través del fortalecimiento de las fuerzas que ejercen el control del orden y la seguridad, y por otra parte y con la misma fuerza procurar con acciones concretas medidas para fortalecer la prevención, social, situacional y comunitaria.

El ordenamiento jurídico debe consagrar suficientes mecanismos para asegurar el monopolio del uso de la fuerza en el estado y por otra parte las suficientes capacidades para enfrentar los fenómenos delictuales.

1. ¿Es posible concebir la existencia de un derecho a la seguridad en nuestro ordenamiento jurídico?

El derecho a la seguridad ha sido concebido como un correlato o consecuencia de la construcción y vigencia del conjunto de otros derechos que, en armonía unos con otros, hacen accesible una condición o estado de seguridad para la población y cada persona en particular.

La protección de la vida y la integridad física, el acceso a la justicia y las garantías del debido proceso, el derecho a protección de la vida privada, la inviolabilidad del hogar, la libertad ambulatoria y la protección judicial efectiva ante la amenaza o perturbación a los derechos fundamentales constituyen una base o sustento para construir, a partir de sus interacciones, el escenario favorable para la existencia de un derecho a vivir libre, seguro y en paz.

2. ¿Cuáles son los mecanismos previstos por la ley para garantizar la protección al orden o seguridad pública?  

En estricto rigor, el orden y la seguridad son resultado del adecuado funcionamiento de una institucionalidad encargada de mantenerlo (el orden) y proveerla (la seguridad), entiéndase, el sistema administrativo legal de la institucionalidad policial judicial.

Así, le corresponde fundamentalmente a las fuerzas de orden y seguridad dar eficacia al derecho, garantizar el orden y la seguridad y cumplir las tareas que les encomienden las leyes. En el caso particular de Carabineros, prevenir delitos, investigarlos o cumplir tareas de supervisión de la vigilancia privada, entre otras. Tareas similares se le encomienda a la Policía de Investigaciones de Chile, con énfasis en su rol de colaborador del trabajo del Ministerio Público o de los tribunales con competencia en lo criminal. Para ambos casos se prevén tareas de control fronterizo y migratorio. Una fuerza policial profesional, eficaz y observante de las leyes debería constituir el mejor mecanismo de protección del orden y, de ese modo, un promotor permanente y proveedor cierto de seguridad para los habitantes. Este mecanismo, en todo caso, no actúa aisladamente.

El adecuado trabajo de la policía debe ser respaldado por un sistema de administración de justicia eficiente y transparente; una racionalidad penal debe proveer reglas justas y claras a una sociedad idealmente cívica y respetuosa de esas mismas reglas, y por último un sistema de ejecución de las penas debe ser humano y apostar siempre por reintegrar a los infractores a la vida en sociedad. El equilibrado trabajo concertado de todos estos componentes resulta en definitiva en la apuesta más segura y sustentable de orden y seguridad en el corto y mediano plazo. Políticas sociales que apunten al bienestar espiritual y material de toda la población podrían, de algún modo, permitir visualizar escenarios de políticas de seguridad complejas y sustentables en el tiempo, a más largo plazo.

3. Desde una perspectiva legal y social, ¿cuáles cree que son las principales falencias que presenta hoy la institucionalidad, en cuanto al resguardo de la seguridad ciudadana?

Entre lo que podría denominarse “legal”, tenemos claros déficits regulatorios y claras falencias de la institucionalidad ante la necesidad de adaptarse al cambio, por ejemplo, frente a la evolución de cierta criminalidad (organizada, transnacional, armada). Ello se vincula también con crecientes necesidades de coordinación interinstitucional y articulación de expectativas.

Relacionado a lo anterior, pero en otro orden de cosas, están también los déficits formativos y de entrenamiento, que debieran de ser identificados con prontitud y resueltos orgánica y no casuísticamente.

Arrastramos, también, déficits de legitimidad asociados a temas de probidad, corrupción y brutalidad policial, todo lo cual a su vez ha sido muy superficialmente abordado por un proceso de modernización y reforma policial que ya tarda demasiado en ofrecer al público resultados significativos.

Tenemos, por último, pero no menos importante, un entorno mediático que sobrevisibiliza situaciones relacionadas con la seguridad pública y sobrevalora la respuesta punitiva, afectando la agenda pública, distorsionándola y empujando soluciones precipitadas más efectistas que efectivas.

4. A raíz de lo planteado por diversos actores y autoridades públicas, ¿estima aconsejable encomendar labores de control del orden público a las fuerzas armadas? ¿Por qué?

No. En el estado actual de las fuerzas militares (diseño, orientación, formación y equipamiento) su despliegue en las calles debe seguir restringido a situaciones muy excepcionales, y con regulación detallada de facultades, mecanismos de control y supervisión civil.

Las FF.AA. siguen (y seguirán siendo) fundamentalmente recursos orientados a amenazas externas en conflictos más o menos convencionales, para lo cual se reclutan y entrenan efectivos para que cumplan funciones con el propósito de resguardar la soberanía, la integridad territorial y la seguridad del país. No disponen por tanto ni de los conocimientos, prácticas, reglamentación ni equipos necesarios para desplegarse en torno a la población civil en labores de vigilancia y prevención de delitos ni mucho menos en funciones de enfrentamiento y represión de meras conductas infraccionales, mientras no sean hipótesis de conflicto grave cubiertas por sus reglas de enfrentamiento y uso de la fuerza. Mientras su reglamentación no se ajuste a otros nuevos objetivos y doctrinas, la acción militar carecerá de directrices responsables y practicables y las fuerzas militares así desplegadas podrían representar un riesgo mayor que el peligro para el cual se les pretende usar.

5. ¿Cuáles serían las posibles implicancias de permitir a las fuerzas armadas participar en el control del orden público?

Abordado en la pregunta anterior.

6. ¿Es posible conciliar la intervención de fuerzas armadas con el respeto pleno a la democracia? ¿Por qué?

Por cierto. El quehacer de las FF.AA. siempre ha buscado las orientaciones del derecho y los principios democráticos, ya sea en el ámbito bélico y de conflictos no convencionales (derecho de la guerra o derecho internacional humanitario), y para el caso que fuerzas militares convencionales sean adaptadas a tareas de orden civil, transformándose en fuerzas polivalentes con potencial uso policial, o cumplan sin más derechamente funciones propias de fuerzas de orden y seguridad, deberá extendérsele la aplicación de las diversas reglas que sobre la materia proporciona el derecho internacional de los derechos humanos, a saber el código de conducta para funcionarios encargados de hacer cumplir la ley , las directrices para la aplicación de tal código, los principios básicos para el empleo de la fuerza y de armas de fuego o las orientaciones para la protección de las personas sometidas a cualquier tipo de detención o prisión, entre otras.

Sin apego a los principios democráticos y al derecho, la intervención de fuerzas armadas en cualquier contexto sólo es fuerza bruta y un retroceso civilizatorio.

7. Desde un punto de vista jurídico, ¿qué alternativas podrían ser plausibles para contribuir a la protección y vigencia del derecho a la seguridad? 

La seguridad implica la prevención de delitos, pero también su resolución. En cuanto a la prevención de la criminalidad, es enorme la variedad de iniciativas que pueden promoverse, integrando a múltiples instituciones, organizaciones de la sociedad civil y privados. Por otro lado, es necesario preocuparse que la administración de justicia penal responda a las expectativas, velando por un buen funcionamiento del sistema penal en su conjunto, no fragmentariamente.

Eso implica, por ejemplo, no sólo preocuparse de proveer vehículos a la policía, sino equipamiento para desplegar apropiadamente la actividad científica consustancial a la investigación criminal. Implica, también, brindar perfeccionamiento y capacitación adecuada cuando se verifiquen fenómenos de innovación criminal o cuando se identifiquen falencias en procedimientos y actuaciones de cualquier operador del sistema de justicia. Debemos contar con información confiable y actualizada para la toma responsable de decisiones. El sistema debe estar dotado de adecuados mecanismos de acompañamiento, contención y cuidado de las víctimas. El sistema, por último, debe contar con un régimen y dotación de recursos suficientes para la ejecución de penas que ofrezca buenos pronósticos de recuperación de las y los infractores; la reducción de la reincidencia es, en definitiva, una de las herramientas más eficaces para el control de la criminalidad.

El buen funcionamiento del sistema supone responder con prontitud y certidumbre a las situaciones puestas en su conocimiento; así, tanto el error, la impunidad, la opacidad o la incapacidad de reinsertar socialmente a quienes cometen delitos representa, a la larga, la mayor amenaza a la seguridad de los habitantes del país.

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  1. El Profesor Abbot no se pronuncia en cuanto a que las organizaciones terroristas que operan en el país (extorsión, secuestro y sicariato), poseen armamento de guerra. En cambio, las policías no. Cualquiera sea las razones de ello, da lo mismo. La realidad es que las bandas criminales terroristas que actuan en el país, disponen de armamento de guerra (amatralladoras, granadas, bazookas, entre otras). Es por esta realidad, es que se necesita la intervención de las FFAA en labores policíacas. Negarse a esta posibilidades, sencillamente, es no comprender el mundo criminal actual.