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Tribunal Constitucional
En fallo dividido.

Tribunal Constitucional acogió inaplicabilidad y declaró inaplicable para la gestión pendiente normas que impiden contratar con el Estado a empresa denunciada por presunta vulneración de derechos fundamentales.

La norma trata igual, con una misma y única pena, a quienes pueden haber cometido infracciones muy desiguales.

15 de agosto de 2021

El Tribunal Constitucional acogió un requerimiento de inaplicabilidad por inconstitucionalidad y declaró inaplicable para resolver la gestión pendiente, la expresión “Quedarán excluidos quienes, dentro de los dos años anteriores al momento de la presentación de la oferta, de la formulación de la propuesta o de la suscripción de la convención, según se trate de licitaciones públicas, privadas o contratación directa, hayan sido condenados por prácticas antisindicales o infracción a los derechos fundamentales del trabajador, o por delitos concursales establecidos en el Código Penal.”, contenida en el inciso primero del artículo 4º de la Ley N°19.886, de Bases sobre Contratos Administrativos de Suministro y Prestación de Servicios; y el inciso final del artículo 495 del Código del Trabajo, que señala: “Copia de dicha sentencia deberá ser remitida a la Dirección del Trabajo y que dicho organismo, tendrá que llevar un registro de las sentencias condenatorias por prácticas antisindicales o desleales, debiendo publicar semestralmente la nómina de empresas y organizaciones sindicales infractoras”.

La empresa requirente accionó en el marco de un procedimiento de tutela laboral, con motivo de una denuncia de vulneración de derechos fundamentales con relación laboral vigente, y daño moral, ante el seguido ante el 1° Juzgado de Letras del Trabajo de Santiago. En tal gestión, el trabajador denuncio vulneración de su derecho a integridad física y psíquica, con motivo de una sobrecarga de trabajo que habría repercutido en su salud profesional y diversas infracciones de la normativa legal que regula el teletrabajo en Chile. Se encuentra pendiente de realización audiencia de juicio oral en la misma.

La requirente alegó que se vulnera la igualdad ante la ley (art. 19 N° 2 de la Constitución), homologando arbitrariamente situaciones muy diferentes. Se aplica la misma sanción a quién se aprovecha de sus trabajadores en forma severa, reiterada y/o con vistas a obtener pequeñas ventajas competitivas, y a otros que se encuentran en una situación muy diferente. Esta igualación carece de justificación suficiente, ya que no sirve, sino que perjudica a la contratación administrativa. Ambos son fines que el legislador expresamente declara como propósito de la ley administrativa.  Dicha sanción tampoco fomenta realmente la mejor competencia entre proveedores. Y desde la perspectiva laboral, existen otras normas legales destinadas al mismo objeto de protección, más efectivas y sustancialmente menos interferentes con los derechos fundamentales.

Agrega que se infringe el debido proceso constitucional (art. 19 N°3 de la Constitución), omitiéndose en forma absoluta toda clase de procedimiento previo que antecede a la sanción que automáticamente imponen los preceptos impugnados sin intervención alguna de un juez natural. Adicionalmente, se infringe el principio non bis in ídem, ya que el precepto impugnado ha permitido que se aplique otra sanción, de naturaleza completamente distinta (administrativa) la cual emana del mismo hecho que dio lugar a la sanción laboral original. Así, el mismo hecho da lugar a dos sanciones completamente distintas, en órdenes también diferentes (laboral y contratación pública). Se vulnera asimismo la proporcionalidad constitucional (art. 19 N°2 y 3 de la Constitución), ya que se impone en la especie una sanción absolutamente rígida y automática, que no vincula ni se gradúa de acuerdo a las circunstancias del caso en cuestión.

Enseguida, indica que la aplicación del inciso primero del artículo 4º de la Ley N° 19.886 y del artículo 495 del Código del Trabajo en la parte objetada, implicaría para la empresa ver vedada su participación en licitaciones que llamen organismos del Estado, lo que afectaría su derecho de propiedad. La infracción de la Carta Fundamental se produce por cuanto la eventual aplicación de las normas anteriormente nombradas implica la privación de parte importante de su patrimonio, en tanto las licitaciones, convenios y contratos que celebra en su calidad de proveedor a organismos públicos representan una fuente de ingresos constante.

De conformidad a las vulneraciones previamente referidas, entiende igualmente vulnerado el núcleo esencial los derechos de igualdad, debido proceso y propiedad.

La Magistratura Constitucional acogió la impugnación, en votación dividida.

El fallo dejó establecido que no es esta la primera vez en que se impugna la disposición contenida en el artículo 4°, inciso primero, de la Ley N° 19.886, de bases sobre contratos administrativos de suministro y prestación de servicios. En efecto, este Tribunal ha dictado varias sentencias en torno a la disposición señalada. Por una parte, se dictaron las STC Roles N° 1968, 2133 y 2722. En aquellas, se rechazaron los requerimientos, en votación dividida. Posteriormente, se dictaron, entre otras las STC Roles N° 3570, 3702, 5695, 7529, 7516, 7626, 7785, 7635, 7777, 8002, 7778, 7584, 7753, 8294, 8624, 8559, 8620, 8703, 8820, 8803, 8760, 9007, 9047, 8930, 9008, 9179, 9412, 10018 y 9840.

Luego el fallo señala que se infringe la igualdad ante la ley, por cuanto se impide participar en procesos licitatorios a todos los empleadores condenados por igual, con independencia de su comportamiento individual y sin atender a que puedan haber cumplido el respectivo fallo condenatorio, en su oportunidad. La disposición, entonces, opera con desaprensión a las particulares circunstancias, que pueden constituir como diverso un caso respecto de otro, imponiendo un tratamiento idéntico en todo evento. Pese a que pueden cometerse infracciones no iguales –desiguales- la respuesta del legislador, materializada en la norma impugnada, es y será siempre la misma. En este sentido, esta Magistratura ha entendido que “la disposición cuestionada desborda los límites que debe respetar el Legislador a la hora de perseguir y castigar a quienes cometen ilícitos, conforme a la Carta Fundamental. Por cuanto, cualquiera sea la naturaleza o entidad de la falta cometida, con prescindencia absoluta de su extensión o gravedad, siempre e ineluctablemente la disposición legal objetada da lugar a esa sanción única de obstrucción contractual durante el lapso inamovible e invariable de dos años” (STC Rol N° 3750, c. 9°)

Enseguida, constata que la norma es susceptible de aplicación indiscriminada, pudiendo llegar hasta abarcar actuaciones de ínfima significación o apenas reconducibles a su formulación genérica, a las que se ha de aplicar una sanción única e inexorable, prevista con un rigor que otras normas reservan para los crímenes más graves, como se ha apuntado precedentemente (la “exclusión” por dos años del sistema de contratación administrativa señalado). Lo dicho exhibe prístinamente que la norma trata igual, con una misma y única pena, a quienes pueden haber cometido infracciones muy desiguales. Aquello infringe el derecho a ser sancionado, siempre en directa relación con la conducta efectivamente realizada.

Por otro lado, razona que se vulnera el debido proceso, toda vez que la Ley N°19.886 no contempla una oportunidad en que el afectado pueda discutir, ante los tribunales laborales, la procedencia o bien la duración de la pena de inhabilitación que se le impone en virtud del inciso primero de su artículo 4°. De esta suerte, el afectado no tiene una posibilidad de discutir la procedencia o extensión de la sanción que en virtud de la norma reprochada se le impone, coartando en definitiva toda posible intervención suya, en defensa de sus intereses, al no arbitrar el legislador oportunidad alguna que resulte idónea al efecto, lo que equivale lisa y llanamente a negarle toda posibilidad de defensa.

Finaliza la Magistratura citando un fallo anterior, en el que expuso: “si el afectado nunca tiene una posibilidad para discutir la procedencia o extensión de esta verdadera pena de bloqueo contractual, inexorable e indivisible, que impone directamente dicho precepto legal, entonces se consagra una sanción de interdicción con ejecución directa e inmediata, esto es que opera por el solo ministerio de la ley y sin más trámite, habida cuenta de que se valida y surte efectos con su sola comunicación, independientemente de la conducta del afectado”. Lo anterior, se agrega, en circunstancias que, con arreglo al derecho, “no hay sanción válida sin juzgamiento previo. A partir del artículo 19, N° 3°, inciso sexto, constitucional, la cuantiosa jurisprudencia que avala este aserto es demasiado conocida para que sea necesaria otra cosa que reiterarla nuevamente, ante una ley que hace de la aplicación de cierta sanción un hecho puramente maquinal” (STC Rol N° 3570, c. 14°).

La decisión fue acordada con el voto en contra de la Ministra Silva y los Ministros García y Pozo, quienes estuvieron por rechazar la impugnación.

Razonan que la inhabilidad de que se trata no resulta desproporcionada ni injusta, toda vez que constituye una exigencia de cumplimiento de la ley. No se trata de requerimientos que excedan el marco legal y, de hecho, no se exige que los proveedores cumplan todas las reglas laborales; sólo se trata de que no incurran en conductas especialmente graves, como es en este caso la vulneración de derechos fundamentales; en segundo lugar, de acuerdo a las finalidades que persigue la ley y que fueron expuestas, la aplicación de esta inhabilidad es fundamental para proteger al Estado de futuras responsabilidades y para incentivar una justa y sana competencia; en tercer lugar, nos encontramos aquí con una inhabilidad temporal y no definitiva, pues exige que los proveedores no hayan sido sancionados sólo durante los dos años previos; la determinación del proveedor que ha incurrido en algunas de estas conductas no la realiza la Administración, sino que los Juzgados de Letras del Trabajo competentes, pudiendo la requirente ejercer todos sus derechos en el proceso respectivo (STC Rol N° 1968, c. 32).

Agregan que, respecto del debido proceso, los efectos que produzca tal sentencia sólo comenzarán con la incorporación del requirente en el registro de proveedores que no pueden contratar con el Estado. Desde entonces el afectado podrá reclamar contra tal acto administrativo impugnándolo por la vía de reposición o jerárquica y, estando a firme el acto administrativo si no le es favorable, puede interponer las acciones jurisdiccionales que correspondan, como son la que establece la propia Ley de Contratación Pública o el recurso de protección, por lo cual no se aprecia que se vulneren las garantías del debido proceso por la aplicación en el caso de los preceptos impugnados.

Finalmente, aducen que la afectación a los derechos del requirente sólo podría plantearse cuando la referida denuncia se resuelva y únicamente en la etapa de ejecución del fallo, lo cual supone que exista una sentencia ya ejecutoriada. Por lo tanto, el problema que plantea el requirente no tiene efecto alguno en el inter de la relación laboral, sino que se vincula con el derecho administrativo, cual es la incorporación en el registro de proveedores del requirente en su calidad de condenado por infracción a derechos fundamentales del trabajador. Solo entonces el acto administrativo que inhabilite a la requirente para contratar con entidades públicas por dos años, podrá impugnarse por las vías administrativas o judiciales que correspondan.

 

Vea texto del requerimiento, del expediente Rol N°10.186-21 y de la sentencia.

 

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