El 02 de febrero pasado, un grupo de Senadores oficialista presentó un requerimiento de inconstitucionalidad en contra de una indicación aprobada en relación al proyecto de ley conocido como “Ley corta de Isapres”, que contempla la mutualización para el cálculo de la deuda de las Isapres. A juicio de los parlamentarios requirentes, dicha indicación contenía dos vicios que la tornaba inconstitucional: 1) recae sobre una materia que es de iniciativa exclusiva del Presidente de la República; y 2) se aprobó mediante mayoría simple una norma que corresponde a una materia propia de ley de quórum calificado.
La indicación impugnada señala lo siguiente:
“Para el cálculo de dicha deuda, cada Institución de Salud Previsional deberá calcular, para la totalidad de contratos que cada una administraba al 30 de noviembre de 2022, la diferencia entre el monto efectivamente cobrado y lo que hubiese cobrado si todos sus afiliados y beneficiarios hubieran empleado la Tabla Única de Factores contenida en la Circular IF/N° 343, de 11 de diciembre de 2019, de la Superintendencia de Salud. Dicha diferencia corresponderá al cobro en exceso que realizó cada Institución de Salud Previsional”.
Dicho cobro en exceso se distribuirá a prorrata entre los afiliados cuyos pagos fueron superiores a los que se hubieran realizado de haberse empleado la Tabla Única a la que hace referencia el párrafo anterior.“.
La inconstitucionalidad de la indicación fue acogida por los Ministros Nancy Yáñez (P), María Pía Silva, Daniela Marzi, Raúl Mera, Catalina Lagos y Alejandra Precht.
Sostienen que el requerimiento no se dirige contra el fondo de la indicación, ya que no cuestiona la constitucionalidad de su contenido, sino la competencia de los parlamentarios para formularla y aprobarla. De allí que lo que se decida no tiene que ver con el mérito constitucional de fondo de la norma.
Por lo anterior, agregan que lo que se debe resolver, dice relación: a) si se está o no ante una regulación que se refiera a cotizaciones de salud, o solo ante una fórmula de pago de una deuda civil; b) si se trata de cotizaciones de salud, sí éstas pueden considerarse como una materia de seguridad social; si la indicación regula una materia propia de la seguridad social o incide en ella, o por el contrario, si es un asunto relativo a un derecho constitucional distinto, relacionado pero independiente de la seguridad social, como sería el caso de la protección de la salud; y c) si, aunque se tratara de un caso relativo al derecho a la seguridad social, puede encuadrarse la indicación en el marco del artículo 65 de la Constitución, esto es, como una materia de iniciativa exclusiva del Presidente, desde que el Senado sostiene que esa iniciativa se reserva solo para casos en que se afecte o pueda verse afectado el erario público.
En cuanto a si estamos o no ante una regulación que se refiera a cotizaciones de salud, o solo ante una fórmula de pago de una deuda civil, el Tribunal concluye que la indicación impugnada no se refiere al pago de una deuda civil, sino a un sistema completo de salud previsional que quiere sustentar, tal como lo quiere también el proyecto original, pero con diferente fórmula, e impacta, además, directamente, en el monto de las cotizaciones previsionales de los cotizantes a quienes les perjudicó la aplicación de tablas de factores declaradas ilegales por sentencia ejecutoriada.
Sobre si la indicación puede considerarse como propia de la normativa de seguridad social, o con incidencia al menos en ella, desde que se refiere al sistema de protección de la salud, que constituye una garantía regulada separadamente del derecho a la seguridad social, el Tribunal razona que, en cuanto a la organización del sistema, tanto el proyecto como la indicación impugnada, tienen por finalidad sostener la viabilidad del existente, compuesto por una participación mixta de instituciones previsionales, esto es, el estatal (FONASA) y los privados (ISAPRES); y en cuanto al financiamiento, éste se relaciona directamente con las cotizaciones de los usuarios, de modo que por estos dos aspectos la indicación no es que simplemente incida en la seguridad social, sino que establece derechamente una norma de seguridad social.
De hecho, justamente porque no se refiere a determinadas prestaciones médicas, sino a las cotizaciones y sus excesos, la norma atacada pertenecería –inclusive- con mayor propiedad a la seguridad social que al derecho a la salud o, al menos, se refiere a éste solo en cuanto la seguridad social lo abarca parcialmente.
Si, aunque se tratara de un caso relativo al derecho a la seguridad social, puede encuadrarse la indicación, en el marco del artículo 65 de la Constitución, esto es, como materia de iniciativa exclusiva del Presidente, la sentencia refiere que los argumentos que sostuvo el Senado para considerar que la indicación no era de iniciativa exclusiva del Presidente, es que la iniciativa de ley le corresponde tanto al Presidente como a los parlamentarios y las excepciones deben ser interpretadas restrictivamente, y en tal sentido la indicación atacada no irroga gasto público ni se relaciona con el erario nacional, que sería la condición para que las iniciativas de ley se reserven al Presidente de la República.
El fallo descarta tal planteamiento y niega que sea efectivo que la indicación no incida en el gasto público. No es correcto afirmar de modo absoluto que las materias de iniciativa exclusiva deban referirse solo a tópicos que influyan en ese gasto, o en el erario en general. Se podrá decir que tal es la razón del origen de este tipo de reserva, y que como cuestión general los casos contemplados en la norma constitucional se refieren a ello, pero no es un principio absoluto, y mucho menos respecto de la seguridad social.
Continúa la sentencia indicando que no lo es, en cuanto a la seguridad social, porque acerca de los pagos que pueden afectar al Estado en esta materia, es el numeral 4° del artículo 65 el que reserva la iniciativa respecto de montepíos, jubilaciones y pensiones del sector público, en tanto que el numeral 6° -que es el aplicable al caso- se refiere a “normas sobre seguridad social” en general y, más aún, “tanto del sector público como del sector privado”.
Concluye el Tribunal en este punto, que una norma que tiene por fin mantener la sustentabilidad de todo un sistema previsional y que incide directamente en el monto de las cotizaciones (al menos en el de aquellas que enteraron los cotizantes a los que se les aplicó indebidamente la tabla de factores), no puede sino configurar un precepto de seguridad social.
Por lo anterior, concluyen que la indicación es inconstitucional, no por razones relativas al fondo de lo que contiene, no por establecer o introducir una fórmula de mutualización para la devolución de los excedentes ordenada por un fallo de la Corte Suprema, sobre lo cual indican que nada dicen ni les corresponde decir en la sentencia, sino por un problema formal primario e insalvable: los parlamentarios carecían de competencia para proponer, y luego para aprobar, la señalada indicación, desde que se trataba de una materia de iniciativa legal exclusiva de la Presidencia de la República.
Declarada la inconstitucionalidad de la indicación por incidir en una materia de iniciativa exclusiva del Presidente, el Tribunal no se pronunció sobre si la misma debió haber sido aprobada por quórum calificado o bastaba con mayoría simple.
La decisión de acoger el requerimiento y declarar la inconstitucionalidad de la indicación, se adoptó con el voto en contra los Ministros (a) José Ignacio Vásquez, Miguel Ángel Fernández, Héctor Mery y Marcela Peredo.
Los disidentes razonan que el legislador actúa dentro de su competencia cuando parlamentarios formulan indicaciones sobre materias de prestaciones de salud, incluso si estas dicen relación con materias previsionales, porque la Carta Fundamental ha entendido que estas temáticas no son materia de seguridad social y, por lo tanto, no son parte de la iniciativa exclusiva del Presidente de la República, la cual debe ser interpretada restrictivamente.
En otra oportunidad (Rol Nº1786) el mismo Tribunal Constitucional resolvió que una indicación no invade materias de iniciativa exclusiva si sólo las afecta de un modo indirecto o colateral o si su objeto central no se vincula con las materias excluidas de la iniciativa parlamentaria.
Por lo tanto, lo que se debe dilucidar, a su juicio, es si el asunto corresponde o no a la iniciativa exclusiva del Presidente de la República, que en particular, por tratarse de una materia que dice relación o incide en la seguridad social, requiere de un complejo proceso interpretativo que conjugue el carácter excepcional y, por ende, restrictivo de aquella iniciativa, al mismo tiempo que logre desplegar el alcance que tiene la regla contenida en el artículo 65, inciso cuarto, N° 6°, de la Constitución, en materia de seguridad social.
Enseguida, responden la interrogante ¿Por qué no incide en materias de seguridad social?”
Las razones que esgrimen al efecto se fundan en las siguientes consideraciones: 1) la indicación versa sobre el cumplimiento de una sentencia dictada por la Corte Suprema; 2) la naturaleza del crédito; 3) el crédito no es cotización; 4) la práctica parlamentaria; 5) conclusión interpretativa; y 6) la indicación versa sobre materias de salud y sobre la “incidencia” que provocaría cuidar la viabilidad financiera.
Sobre la naturaleza del crédito, indican que la acreencia que se concede en favor de los afiliados, por haberse aplicado una tabla de factores distinta de la que correspondía, surge por tratarse de pagos en exceso, cuya devolución debe hacerse como si se tratara de excedentes.
En consecuencia, si bien la acreencia determinada por la Corte fue pagada, en su momento, como parte de la cotización, no tenía esa condición o naturaleza, atendida la errada tabla de factores que se empleó para calcular el precio que debía pagar el afiliado, por lo que, el exceso no constituye cotización. De lo contrario, se trataría de excedente.
La Corte Suprema reconocería, así, una acreencia en favor de los afiliados respectivos, de naturaleza civil, que no tiene causa en el contrato de salud ni tampoco se justifica en la cotización (de ahí, la obligación de restituirla).
En cuanto a la práctica parlamentaria, señalan que dos de las reformas legales que han regulado los excedentes (ni siquiera los excesos) tuvieron su origen en mociones parlamentarias y fueron aprobadas por leyes simples: Ley N° 20.317 (irrenunciabilidad de los excedentes) y Ley N° 21.173 (administración y uso de ellos), lo que es coherente con la preceptiva constitucional.
La conclusión interpretativa que realizan es que entender que la forma de pago propuesta en la indicación parlamentaria objetada es materia de seguridad social o incide en ella porque el monto adeudado por la Isapre fue percibido estimándolo parte de la cotización o porque la Corte dispuso que se devolviera “como” excedente, importa una comprensión excesiva de la aludida regla del numeral 6° del artículo 65, alterando las características de la iniciativa exclusiva, extendiendo inconstitucionalmente aquella regla y desnaturalizando la acreencia al transformarla en cotización; en cambio, atribuir al monto pagado en exceso su genuina condición de deuda producto del pago de lo no debido, por el empleo de una tabla de factores errónea, dota de contornos adecuados la potestad conferida en el artículo 65, inciso cuarto, N° 6°, respetando el carácter excepcional y restrictivo de la iniciativa exclusiva presidencial, quedando a salvo, por ende, la competencia parlamentaria, en el régimen democrático que establece el artículo 4° de la Constitución, para presentar proyectos de ley o indicaciones en una materia que no se sitúa dentro de aquella iniciativa exclusiva.
Por último, sobre el argumento de que la indicación versaría sobre materias de salud y sobre la “incidencia” que provocaría cuidar la viabilidad financiera, señalan que el análisis de esta argumentación tiene que realizarse también conforme al criterio interpretativo ya planteado, esto es, cuidando que la iniciativa exclusiva conferida al Presidente de la República conserve su carácter excepcional y, por ende, de aplicación restrictiva, a la par que despliegue su recto alcance en materia de seguridad social, pero sin que todo quede situado en ese ámbito, excluyendo inconstitucionalmente la iniciativa parlamentaria.
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La práctica legislativa, indican, demuestra que los parlamentarios pueden presentar y han presentado mociones e indicaciones sobre materias tales como la creación de un mecanismo especial de compensación de la deuda originada por las adecuaciones de planes de salud, declaradas como irregulares, realizadas por las instituciones de salud previsional, sin que se hayan planteado cuestiones de constitucionalidad. Esto sería así, evidentemente, porque el constituyente, al reservar ciertas materias a la iniciativa exclusiva del Presidente de la República, tuvo el cuidado de no anular la competencia de los parlamentarios respecto al proceso de formación de la ley, estableciendo un catálogo taxativo de las materias de iniciativa exclusiva, especialmente vinculadas al gasto público, cuyas causales deben interpretarse de forma restrictiva.
A juicio de los disidentes, no parece suficiente, para subsumir una indicación en la iniciativa exclusiva que consagra el artículo 65, inciso cuarto, N° 6°, de la Constitución, por “incidir” en materias de seguridad social, que ella sea consistente con el objetivo de mantener la viabilidad y, por ende, la existencia del sistema privado y/o público de salud, pues ninguna ley podría obrar en sentido contrario a esa regla que se encuentra constitucionalizada y que, entonces, se sitúa fuera de la competencia legislativa, cualquiera sea la forma como se haya dado inicio al respectivo proyecto de ley. De nuevo, entenderlo así, importaría eliminar los contornos que cabe configurar respecto de ese numeral 6° para hacer que todo incida en materias de seguridad social, desde que los sistemas de salud forman parte de un sistema mayor, en cuanto a la satisfacción de las necesidades derivadas de las contingencias que, por esa vía, se trata de reparar o corregir, en circunstancias que la deuda no refiere a prestaciones destinadas a cubrir contingencias derivadas de estados de necesidad, sea en el ámbito general de la seguridad social ni en el más específico de la salud, sino que constituye una acreencia del afiliado por el pago en exceso al que se vio compelido producto de la aplicación de una errada tabla de factores.
Vea texto de sentencia y expediente Rol Nº 15.180-24.