La presente columna busca analizar brevemente cómo se regula la titularidad de los derechos fundamentales, los deberes del Estado respecto de ellos y su limitación y regulación en el ante proyecto de Constitución elaborado por la Comisión Experta.
En relación con la titularidad de los derechos el ante proyecto no innova respecto al texto vigente: los titulares son las personas, sin que se específique qué tipo de personas. Esta es sin duda una redacción amplia, que permite, en cada derecho particular, determinar por el intérprete si acaso su titularidad se predica solo de las personas naturales, que es sin duda la regla general, o si acaso es justificable pensar que las personas jurídicas, y, eventualmente, la personas morales, son titulares de derechos fundamentales.[1] Esta forma de abordar tan relevante materia es sin duda mejor que lo presentado por el ante proyecto de la Convención Constitucional[2] que en esta materia aseveraba expresamente que la persona natural era la titular de los derechos, lo cual restringía innecesariamente al interprete y, además, contradecía un práctica constitucional asentada de reconocer, en ciertos casos calificados, la titularidad de ciertos derechos a las personas jurídicas.[3]
Respecto a las obligaciones generales del Estado en relación con los derechos, es decir que se aplican a todos los derechos, el ante proyecto por una parte presenta continuidad con el texto vigente y, también, innova. Innova cuando señala, en su artículo 1º, que su respeto y garantía (el de la dignidad y derechos) es el primer deber de la comunidad política y de su forma jurídica de organización. También lo hace cuando se preceptúa un deber general de acción de que el Estado promoverá las condiciones de justicia y solidaridad para que la libertad, derechos e igualdad de las personas se realicen, removiendo los obstáculos que lo impidan o dificulten. Este mandato, al menos a nivel normativo, asegura que los derechos no sean meras declaraciones, o con un contenido puramente formal, sino que también sean efectivamente ejercidos y gozados por sus titulares, lo que es una condición de legitimidad del orden constitucional democrático. Este deber es sin duda consistente con el mandato contenido en la Convención Americana de Derechos Humanos (y otros tratados de derechos humanos) de garantizar el libre y pleno ejercicio de los derechos,[4] adoptando las medidas legislativas y otra índole que fueren necesarias para hacer efectivos esos derechos.[5] Por otra parte, en la cláusula propuesta hay continuidad, sin duda, cuando se señala que el Estado debe promover el bien común, con pleno respeto de los derechos y garantías que la Constitución establece.[6]
En material de regulación y limitación a los derechos hay una importante novedad, pues se agrega una cláusula expresa, de efecto general, es decir que se aplica a todos los derechos, que autoriza a la limitación y regulación de estos. Para el análisis de este tema quizás convenga distinguir primero entre cláusulas generales, es decir aplicable a todos los derechos de la Constitución (o un tratado) y cláusulas específicas (solo a ciertos derechos) y también entre cláusulas que disponen cuales son los límites, señalándolos, por ejemplo, que ellos son otros derechos o valores, tales como seguridad o interés nacional, a las que llamaremos cláusulas limitadoras, de aquellas que establecen condiciones para la limitación y regulación, como es que esta sea por ley, o razonable o justificada en una sociedad democrática, que denominaremos cláusulas que establecen condiciones de limitación. Al respecto, y para hacer un punto de comparación, en el sistema internacional de los derechos humanos hay tratados que poseen clausulas generales de condiciones de limitación que conviven con limites expresos en algunos derechos. Un ejemplo de este tipo de régimen es la Convención Americana de Derechos Humanos, que establece restricciones específicas a los derechos[7], y que, al mismo tiempo, dispone en el artículo 30:
Artículo 30. Alcance de las Restricciones
Las restricciones permitidas, de acuerdo con esta Convención, al goce y ejercicio de los derechos y libertades reconocidas en la misma, no pueden ser aplicadas sino conforme a leyes que se dictaren por razones de interés general y con el propósito para el cual han sido establecidas.
En cambio, hay otros tratados que sí disponen de una cláusula general de limitación. Un ejemplo es la Convención Interamericana de los Derechos del Adulto Mayor, que en su artículo 1º estable la siguiente clausula general:
Los Estados Parte solo podrán establecer restricciones y limitaciones al goce y ejercicio de los derechos establecidos en la presente Convención mediante leyes promulgadas con el objeto de preservar el bienestar general dentro de una sociedad
Como se aprecia, la cláusula estable un condición, que la limitación sea por ley, pero además que es el bienestar general la causal general (y única) de limitación o restricción de un derecho. En el derecho constitucional comparado, al menos en Latinoamérica, son menos frecuentes los limites generales y también los particulares. Ni en las en las constituciones de Argentina, Bolivia, Colombia y Ecuador, por solo dar algunos ejemplos, hay clausulas generales de limitación de los derechos. A nivel global se citan con frecuencia los ejemplos de Canadá y Sud África, como países que sí tienen clausulas generales de los derechos. Al respeto, la Carta Canadiense de Derechos y Libertades, de 1982 (Canadian Charter of Rights and Freedoms), establece en su artículo 1:
1. La Carta canadiense de derechos y libertades garantiza los derechos y libertades establecidos en la misma. Dichos derechos y libertades están sujetos solamente a restricciones razonables prescritas por la ley y cuya justificación pueda demostrarse en una sociedad libre y democrática.
Y, por su parte, la Constitución de Sudáfrica, de 1996, posee la siguiente cláusula en su artículo 36:
36. LIMITACIÓN DE DERECHOS
1. Los derechos de la declaración de derechos pueden ser limitados en los términos de una Ley de aplicación general en la medida de que la limitación sea razonable y justificable en una sociedad demócrata abierta basada en la dignidad humana, la igualdad y libertad, teniendo en cuenta todos los factores relevantes, incluyendo:
a. la naturaleza del derecho;
b. la importancia del propósito de la limitación;
c. la naturaleza y extensión de la limitación;
d. la relación entre la limitación y su propósito;
e. y los medios menos restrictivos para alcanzar el propósito.
En ambos casos estamos en presencia de cláusulas que establecen las condiciones de la limitación, pero no señalan cuales son los límites, dejando esto último abierto a legislador. Por su parte, la actual Constitución no posee una cláusula general que establezca cuales son los limites los derechos, pero sí posee una cláusula general sobre condiciones de limitación y regulación, el artículo 19, nº 26, que establece que la regulación y límites serán “en los casos en que ella la autoriza” y de hacerlo, esas limitaciones (y regulaciones) no podrán afectar los derechos en su esencia, ni imponer condiciones, tributos o requisitos que impidan su libre ejercicio. De lo anterior se deduce que no hay una cláusula general sobre cuáles son esos límites[8], y, con una lectura literal, que habría limites solo en los casos expresos en que la Constitución los menciona.
El texto propuesto por la Comisión Experta es el artículo 23:
Artículo 23.
1. La ley podrá regular, limitar o complementar el ejercicio de los derechos fundamentales.
2. Los derechos consagrados en esta Constitución sólo estarán sujetos a aquellos límites que sean razonables y puedan ser justificados en una sociedad democrática.
3. En ningún caso un derecho fundamental podrá ser afectado en su esencia, ni se le podrá imponer condiciones, tributos o requisitos que impidan su libre ejercicio
Esta disposición por una parte perfecciona la cláusula de condiciones de limitación existente en la Constitución vigente, agregando más requisitos para ella, en línea con el derecho comparado, pero, al mismo tiempo, autorizando su limitación y regulación en forma general, lo que consistente con las practica constitucional, y que no es sino un reconocimiento al hecho evidente de que todos los derechos son y han sido regulados habitualmente, y no solo por el legislador, sino que también por la potestad reglamentaria.[9] Esto modifica, en material de limitaciones y regulaciones, y al menos en el lenguaje del texto constitucional, no así en la práctica constitucional, lo dispuesto en la norma vigente, que, como hemos visto, señala que solo habrá límites “en los casos en que ella la autoriza”.
Para concluir, la propuesta de la Comisión Experta presenta continuidades con el texto vigente, en materias sobre las cuales hay un consenso más o menos amplio, pero, al mismo, tiempo avanza en perfeccionamientos que aseguran un mejor régimen de protección de los derechos fundamentales, constitucionalizando y haciendo explícitas además prácticas asentadas y aceptadas en nuestro derecho vigente. (Santiago, 18 de julio de 2023)
[1] Seguimos la posición del Profesor Eduardo Aldunate, ver Derechos Fundamentales, Capítulo VIII, LexisNexis (2008).
[2] Artículo 18.1 proyecto CC. El proyecto de la Convención, además, y más polémicamente, reconocía titularidad de derechos a la naturaleza (Artículo 3), y en el caso de los animales, un derecho a una vida sin maltrato (Artículo 131.1)
[3] Ver por ejemplo, sentencia del Tribunal Constitucional, Rol 2381, del 20 de agosto del 2013, considerando 31.
[4] Artículo 1.1, Convención Americana de Derechos Humanos.
[5] Artículo 2, Convención Americana de Derechos Humanos.
[6] Artículo 2.1 Anteproyecto y Artículo 1º, inciso 4º, texto vigente.
[7] Por ejemplo, el Artículo 13, párrafo 2, que dispone:
2. El ejercicio del derecho previsto en el inciso precedente no puede estar sujeto a previa censura sino a responsabilidades ulteriores, las que deben estar expresamente fijadas por la ley y ser necesarias para asegurar:
a) el respeto a los derechos o a la reputación de los demás, o
b) la protección de la seguridad nacional, el orden público o la salud o la moral públicas.
[8] Como si hay clausulas específicas, como el 19, N.º 6, libertad de conciencias, creencias y cultos que no se oponga a la moral, las buenas costumbre y orden público.
[9] Al respecto, la única discusión relevaste es el espacio que la ley deja al reglamento, no si este tiene una fusión en la regulación de los derechos.