En una reciente publicación del Instituto Libertad y Desarrollo (LyD) se da a conocer el informe “Ampliación de la cobertura de educación parvularia: lecciones de un fracaso”.
Se recuerda que hace algunas semanas, el Ministerio de Educación dio cuenta del incumplimiento en la meta de construcción de jardines infantiles y salas cunas comprometidas por el Gobierno anterior. Ante la respuesta de las autoridades salientes -que defendieron su gestión-, se produjo un debate que concluyó con una sesión especial en la Comisión de Educación de la Cámara de Diputados, en la que expusieron ambas partes. Actualmente, en plena discusión de la Ley de Presupuestos del sector público, de acuerdo a LyD es útil volver a revisar la experiencia de los llamados “jardines Meta” y complementar con información adicional que permite sacar algunas lecciones y plantear desafíos respecto a la gestión de los recursos en este nivel educativo.

UNA PROMESA QUE PERDIÓ CONSISTENCIA

El texto señala que en 2014, la ex Presidenta Bachelet comprometió la construcción de 124 mil nuevos cupos para salas cunas y jardines infantiles durante su período de Gobierno. Dicho objetivo, sin embargo, fue rebajándose año a año: en junio de 2015 se redujo a 94 mil, en junio de 2016 a 76 mil, y por último, en enero de 2018 la ex Presidenta habló de sólo 70 mil nuevos cupos, es decir, 44% menos de su compromiso iniciali . Pues bien, a pesar de dicha rebaja, en marzo de 2018, una vez finalizado su Gobierno, había en operación sólo 38 mil nuevos cupos (55% de la meta), mientras que otros 7.847 se encontraban en proceso de recepción, 20.222 en construcción y casi 4.000 se encontraban con la construcción paralizada.
Luego, entre marzo y octubre del presente año, algo se avanzó, agrega LyD, no obstante, aún quedan más de 16 mil cupos en ejecución y 3.600 cuyas obras están paralizadas.
A continuación, plantea, que evidentemente, una cosa son los cupos disponibles y otra muy distinta es la utilización de dichos cupos, es decir, la matrícula efectiva. Entre los años 2014 y 2017, los niños en jardines infantiles y salas cunas de Junji e Integra crecieron en más de 29 mil, es decir, por debajo de la meta presidencial. No obstante, dentro de ese número se incluyen tanto los cupos en establecimientos de la Fundación Integra y propios de la Junta Nacional de Jardines Infantiles (Junji), que son los que se vieron involucrados en el programa, como los que funcionan vía transferencia de fondos (VTF).
Luego, LyD lamenta que a la fecha no se disonga de información que permita distinguir cuánto del aumento en la matrícula se produjo en los nuevos cupos y evaluar con exactitud el éxito en su utilización. Asimismo, añade, el sistema no cuenta con información de si los nuevos cupos fueron utilizados por niños que previamente se encontraban fuera de la educación parvularia -lo que sí sería un aumento de la cobertura-, o bien, por niños provenientes de otros jardines de la red pública que sólo se trasladaron

RECURSOS PRESUPUESTADOS: BAJA EJECUCIÓN ANUAL

LyD asevera que el compromiso de construir jardines infantiles requirió de un importante esfuerzo económico del Estado. Tanto así, que fue éste el ítem que utilizó el Gobierno anterior durante la tramitación de la Ley de Presupuestos de cada año, para sostener que su prioridad estaba en la educación parvularia, y no la superior. No obstante, si bien el monto de los recursos aprobados desde 2015 fue altísimo, la dificultad de Junji para gestionar el ambicioso compromiso presidencial, llevó a que la ejecución de estos a diciembre de cada año fuese sustancialmente menor a lo planificado. En 2015, mientras el presupuesto inicial para proyectos de Junji fue de $ 250 mil millones, la ejecución llegó, expone, a apenas al 13% de dicho monto. Y aunque en los años siguientes los presupuestos -al igual que las metas de construcción- se fueron reduciendo, en 2017 la ejecución de proyectos de inversión de Junji fue de apenas 56% del presupuesto inicial contemplado, indica. Para 2019, en tanto, el Gobierno dispuso un presupuesto de $ 74 mil millones para inversión en jardines Junji y $ 16,6 mil millones en transferencias de capital a Integra, con lo que espera finalizar las obras de arrastre.
Esta baja ejecución, a juicio de LyD, no sólo es una muestra de las deficiencias del aparato público para gestionar apropiadamente dichos recursos y de por qué la meta finalmente no se habría cumplido; también es una razón para refutar el supuesto foco que el gobierno anterior señaló estaba poniendo en este nivel educativo a través del mayor gasto público en comparación al resto de los niveles.

RECOMENDACIONES DE DIPRES EN 2015

Enseguida, el texto detalla que hay dos tipos de establecimientos que operan con los recursos que el Estado entrega a la Junji: por un lado, están sus jardines y salas cunas propias, es decir, los que Junji administra directamente (AD), y por otro lado están los jardines que operan vía transferencia de fondos (VTF), principalmente municipios y entidades privadas sin fines de lucro. El plan de los “jardines meta” fue, sostiene LyD, –al menos en un principio- dirigido a aumentar la cobertura a través de los jardines administrados directamente por la Junji (AD), no obstante, la mayor parte de los niños asiste a establecimientos VTF. Ante este hecho y frente a los resultados conocidos recientemente respecto al incumplimiento de las metas, se pregunta sobre la conveniencia de dicha decisión y si no hubo en el intertanto alguna alerta de que el camino que se estaba tomando no era el más apropiado. Y la verdad, dice, es que sí hubo una: en agosto de 2015 se publicó una evaluación que la DIPRES encargó sobre el programa jardines infantiles de la Junji, que si bien concluyó justificando el programa debido a la necesidad de avanzar en mayor cobertura en este nivel educativo, identificó una serie de falencias que se debían subsanar y realizó importantes recomendaciones que todo indica no habrían sido atendidas con la suficiente diligencia. Ello, de hecho, asegura, podría ayudar a explicar por qué no se gestionó correctamente la construcción de los jardines meta, pero además siembra dudas respecto a la idoneidad de esta iniciativa, en lo relativo a acotar la ampliación de los cupos a los jardines y salas cunas administradas directamente por Junji (AD), y no consideró la posibilidad de extenderla también a través del resto de las instituciones que forman parte de la oferta pública (los VTF).
Pues bien, agrega, el informe encargado por Dipres permite concluir que la modalidad VTF, en comparación con la modalidad AD, tenía en 2014 más establecimientos (79,4% en sala cuna y 77,8% en niveles medios y transición); más niños matriculados (67,7% el total); menor ratio de niños por establecimiento (26,5 versus 42,5 en sala cuna y 46 versus 88,2 en nivel medio y transición); y por último, un menor costo de operación, estimado en 30,6% menos.
Sin embargo, continúa, dado que en este nivel educativo no hay información relativa a la calidad del servicio entre ambas modalidades de gestión, el panel evaluador se vio impedido de comparar y concluir sobre el costo-efectividad de ambas modalidades. Esto es preocupante, asegura, pues da cuenta del vacío de información que existe en educación parvularia, lo que imposibilita la buena toma de decisiones en cuanto a la ampliación de cobertura y a la mejora de la calidad del servicio provisto.
Además LyD enfatiza que adicionalmente, el informe encargado por Dipres realizó una serie de recomendaciones a Junji. En primer lugar, se recomendó analizar la situación de la población potencial y objetivo del programa a nivel territorial, de modo de identificar aquellas zonas y localidades con los mayores déficits en cobertura y poder adecuar la oferta a la demanda efectiva: Si bien desde 2012 la Junji cuenta con una metodología que establece criterios para la localización de establecimientos nuevos, se recomienda revisar la localización actual de todos los establecimientos y analizar de manera crítica la continuidad de algunos, o bien el traslado a un lugar donde más se necesite, en función de la demanda por el servicio que exista en ese territorio. Esta recomendación, explica, tiene que ver también con el hecho de que todavía hay un grupo importante de la población que no envía a sus hijos a este nivel por razones distintas a la disponibilidad de cupos en su comuna, de manera que la mera construcción no asegura el aumento de la cobertura: “las listas de espera debieran contener información que permita hacer un cruce entre establecimientos, así como también la disposición de las familias de llevar a sus hijos a otros recintos”.
De acuerdo a la CASEN 2017, 71% de los niños entre 2 y 4 años que no asisten a este nivel educativo, no lo hace porque “no es necesario, porque lo cuidan en la casa”, y 10,5% porque a sus padres no les parece “necesario que asista a esta edad”. En cambio, sólo 4,1% declara que no existen vacantes y 1,6% que no tiene un establecimiento cercano.
Segundo, expone también, el informe planteó la necesidad de avanzar en mediciones de calidad que permitieran comparar ambas modalidades de servicio: “la medición y monitoreo de la calidad del servicio de educación parvularia que reciben los niños beneficiarios del programa resulta insuficiente en la medida que, si bien considera aspectos importantes, ello no es capaz de reflejar aspectos o factores cualitativos tales como el aprendizaje de los niños, satisfacción de estos, del personal, de las familias, de la comunidad, entre otros”. Pese a esta recomendación, LyD sostiene que durante la administración anterior prácticamente no se avanzó en lo relativo a la extensión del Sistema de Aseguramiento de la Calidad al nivel parvulario, particularmente en cuanto a la labor de la Agencia de la Calidad. En lo relativo al costo-efectividad, el informe reveló la precariedad del sistema de información y gestión de recursos de la Junji y sus jardines infantiles: “el programa no posee un presupuesto separado de la institución. Además, Junji no tiene un sistema que permita identificar claramente los gastos asociados al programa (al menos los gastos directos, salvo en el caso de transferencias corrientes y de capital), ya que no trabajan con centros de costos. Es por esto que no fue posible contar con información certera respecto a los costos del programa, por lo que se realizó una estimación con la información disponible, de la que se concluye, por ejemplo, que para el año 2014 un niño matriculado en un jardín AD le cuesta a la institución $ 2.004.107 anuales, mientras que un niño matriculado en un jardín VTF le cuesta $ 1.390.429 a Junji, es decir, que para Junji la modalidad de gestión VTF es menos costoso que la modalidad AD”.

ALGUNAS LECCIONES DE ESTA EXPERIENCIA

Así, LyD destaca que la experiencia de la construcción de los jardines comprometidos por el Gobierno anterior es una buena oportunidad para sacar algunas lecciones. En primer lugar, es un ejemplo de cómo la planificación centralizada que busca prescindir de la colaboración privada, por muy ambiciosa que sea y por muchos recursos de que disponga, suele fracasar. Por un lado, por el elevado costo y lentitud con que opera el aparato público. Pero también, porque difícilmente las decisiones centralizadas logran proyectar correctamente la demanda, especialmente cuando se trata de un servicio heterogéneo como es el educativo. En segundo lugar, esta experiencia devela las falencias que existen en el sistema de educación parvularia, fundamentalmente en cuanto a su institucionalidad, transparencia y en la generación de información para una mejor toma de decisiones.
Si el objetivo es mejorar el acceso a este nivel educativo, LyD cree que es imprescindible resolver dichas materias. En este sentido, es positivo que el Gobierno se encuentre avanzando en la definición de estándares para la implementación del Sistema de Aseguramiento de la Calidad en este nivel educativo, y que recientemente haya anunciado el envío de un proyecto de ley para crear una subvención para los niveles medios (jardines infantiles). Lo primero, asegura, permitirá avanzar en la generación de información relativa a la calidad del servicio provisto por cada tipo de modalidad que forma parte de la oferta pública (AD y VTF) y lo segundo contribuirá a mejorar la cobertura de acuerdo a la demanda en cada territorio y disponiendo recursos para que éstos sean utilizados de manera más costo-efectiva.

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