La Cámara de Diputadas y Diputados remitió al Tribunal Constitucional el Proyecto de Ley aprobado por el Congreso Nacional sobre Royalty a la Minería, correspondiente al Boletín N°12.093-08, a fin de que se pronuncie –en control preventivo y obligatorio- sobre la constitucionalidad de sus artículos 13 y 16, en la medida que regulen materias que el constituyente ha reservado a una ley orgánica constitucional.

El artículo 13, objeto de control, crea un Fondo Regional para la Productividad y el Desarrollo cuyos recursos se destinarán al financiamiento de los gobiernos regionales a través de sus presupuestos de inversión, de conformidad a lo que establece la ley.

Dicho Fondo se distribuirá según las mismas reglas del Fondo Nacional de Desarrollo Regional (dispuesto en el artículo 74 de la ley N°19.175, orgánica constitucional sobre Gobierno y Administración Regional).

Los recursos que se distribuyan con cargo a este Fondo se destinarán al financiamiento de inversión productiva (proyectos, planes y programas que tengan por objeto el fomento de actividades productivas, de desarrollo regional y la promoción de la investigación científica y tecnológica), en línea con la estrategia regional de desarrollo, las prioridades estratégicas regionales en materia de fomento de las actividades productivas y la Política Regional de Ciencia, Tecnología, Conocimiento e Innovación para el Desarrollo.

La ley faculta a los gobiernos regionales para realizar transferencias a los municipios que conforman la región, con cargo a este Fondo.

El Fondo estará constituido por los recursos que para este objeto contemple anualmente la Ley de Presupuestos del Sector Público.

Mediante uno o más decretos supremos del Ministerio de Hacienda se regulará la administración, operación, condiciones, destino y distribución de los recursos de este Fondo. (…)

Por su parte, artículo 16 introduce en el inciso tercero del artículo 14 de la ley Nº 18.695, orgánica constitucional de Municipalidades, diversas modificaciones formales, para agregar los números 7 y 8, nuevos, del siguiente tenor:

“7. Un aporte fiscal adicional que consultará la Ley de Presupuestos del Sector Público a favor de aquellas comunas pertenecientes a regiones mineras donde se ubiquen las siguientes actividades asociadas a explotadores mineros sujetos al Royalty Minero: refinerías; fundiciones; yacimientos y depósitos de relaves activos que puedan generar un impacto significativo sobre la salud de la población, según determine el reglamento del Fondo Común Municipal. Además, será destinado a comunas pertenecientes a regiones mineras donde se ubiquen relaves abandonados de carácter prioritario por encontrarse cercanos a la población y que tengan el potencial de generar un impacto significativo sobre la salud de ésta; o puertos cuya actividad esté asociada mayoritariamente a la actividad minera, ambos según determine el reglamento del Fondo Común Municipal.

Para estos efectos, se entenderá por regiones mineras aquellas cuyo producto interno bruto minero regional, excluyendo la minería de petróleo y gas natural, represente más de un 2,5% del producto interno bruto minero nacional y de su producto interno bruto regional.

8. Un aporte fiscal cuyo monto será equivalente en pesos a 2.500.000 unidades tributarias mensuales a favor de aquellas comunas que presenten una mayor dependencia del Fondo Común Municipal o pertenezcan al grupo con menos ingresos propios a nivel nacional”.

Luego de transcribir las normas objeto de control, la Magistratura Constitucional reproduce los artículos 111, 113 y 122 de la Carta Fundamental, que instituyen al gobernador regional, órgano ejecutivo del gobierno regional, que preside el consejo y ejerce las funciones y atribuciones que la ley orgánica constitucional determina, en coordinación con los demás órganos y servicios públicos creados para el cumplimiento de la función administrativa, correspondiéndole además la coordinación, supervigilancia o fiscalización de los servicios públicos que dependan o se relacionen con el gobierno regional. Asimismo, instituye al consejo regional como un órgano de carácter normativo, resolutivo y fiscalizador, dentro del ámbito propio de competencia del gobierno regional, encargado de hacer efectiva la participación de la ciudadanía regional y ejercer las atribuciones que la ley orgánica constitucional respectiva le encomiende. Mientras que la última de las disposiciones constitucionales citadas, establece que las municipalidades gozarán de autonomía para la administración de sus finanzas, y que la Ley de Presupuestos de la Nación podrá asignarles recursos para atender sus gastos, sin perjuicio de los ingresos que directamente se les confieran por la ley o se les otorguen por los gobiernos regionales respectivos, correspondiéndole a la ley orgánica constitucional contemplar un mecanismo de redistribución solidaria de los ingresos propios entre las municipalidades del país con la denominación de fondo común municipal.

Para la Magistratura Constitucional solo el inciso tercero del artículo 13 y el artículo 16 del proyecto de ley sometido a control de constitucionalidad regulan una materia propia de ley orgánica constitucional.

La primera de las disposiciones examinadas, al normar una nueva facultad de los Gobiernos Regionales para realizar transferencias a los Municipios que conforman la respectiva región con cargo al Fondo Regional para la Productividad y el Desarrollo, establecido en el inciso primero del artículo 13, incide en las leyes orgánicas constitucionales referidas al gobernador regional y al consejo regional, en cuanto se reserva a dicho legislador regular cuestiones que inciden en sus “funciones y atribuciones”.

En tal sentido, el examinado inciso tercero del artículo 13 del proyecto de ley, al posibilitar la transferencia de fondos por los Gobiernos Regionales a los Municipios para el “financiamiento de inversión productiva”, como “proyectos, planes y programas que tengan por objeto el fomento de actividades productivas, de desarrollo regional y la promoción de la investigación científica y tecnológica, en línea con la estrategia regional de desarrollo, las prioridades estratégicas regionales en materia de fomento de las actividades productivas y la Política Regional de Ciencia, Tecnología, Conocimiento e Innovación para el Desarrollo”, según se lee de su inciso segundo, contiene una nueva atribución que alcanza a la ley orgánica constitucional, por cuanto se torna en un instrumento para alcanzar los fines que el legislador ha explicitado en el proyecto.

Lo que se razona precedentemente, señala el fallo, es conteste con la jurisprudencia de esta Magistratura cuando se analiza el alcance de los artículos 111 y 113 de la Constitución, en cuanto se reserva al legislador orgánico constitucional “establecer, correspondientemente, las atribuciones y funciones del gobierno regional” (Rol N° 155-92, c. 36°), parecer mantenido, entre otras, en la STC Rol N° 443-05, c. 7°, al examinar diversas modificaciones a la Ley N° 19.175, Orgánica Constitucional sobre Gobierno y Administración Regional, y en la STC Rol N° 4179-18, c. 22°, estimándose que “las funciones del Gobierno Regional, desarrolladas primero, a nivel general y luego, en áreas específicas, vienen a regular lo que la Constitución ha mandatado, precisamente, al legislador orgánico constitucional para un adecuado ejercicio de su misión constitucional en el contexto del proceso de regionalización”.

El anotado criterio, resuelve el Tribunal, debe mantenerse en esta oportunidad, por lo que será declarado el carácter orgánico constitucional del inciso tercero del artículo 13 en examen.

Por el contrario, sus restantes incisos no ostentan dicha naturaleza jurídica. La creación del denominado Fondo Regional para la Productividad y el Desarrollo, con la regulación de sus objetivos y alcances no incide en la esfera orgánica constitucional siguiendo lo que ya fuera resuelto anteriormente (Rol N° 155-92, c. 61°), al examinar el original artículo 70 de la que se transformaría en la Ley N° 19.175, Orgánica Constitucional sobre Gobierno y Administración Regional, disposición que contemplaba un “Fondo Nacional de Desarrollo Regional” para el “financiamiento de acciones en los distintos ámbitos de infraestructura social y económica de la región, con el objeto de obtener un desarrollo territorial armónico y equitativo”. En esa oportunidad dicha disposición no se la estimó bajo la calificación orgánica constitucional, en un criterio que fue mantenido, luego, al variar el anotado artículo 70 por la Ley N° 20.035 (Rol N° 443-05), en que se modificaron aspectos en los procedimientos de operación y distribución de dicho Fondo.

Dado lo recién indicado el Tribunal denegó el carácter orgánico constitucional a los incisos primero, segundo, cuarto y quinto del artículo 13 del proyecto de ley.

Luego, en relación al artículo 16 del proyecto de ley, que modifica el artículo 14 de la Ley Nº 18.695, Orgánica Constitucional de Municipalidades, aquel sí incide en la ley orgánica constitucional de municipalidades que contempla el artículo 122 de la Constitución Política.

Lo anterior, porque la Carta Fundamental ha reservado a dicho legislador la regulación de las materias que inciden en “el mecanismo de redistribución solidaria de los ingresos propios entre las municipalidades del país con la denominación de fondo común municipal”. En tal mérito, la norma consultada (art. 16) modifica el artículo 14 de la Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades, que contempla “un mecanismo de redistribución solidaria de recursos financieros entre las municipalidades del país, denominado Fondo Común Municipal”, creado “para garantizar el cumplimiento de los fines de las municipalidades y su adecuado funcionamiento”, y añade a los recursos que integran dicho Fondo, “un aporte fiscal adicional que consultará la Ley de Presupuestos del Sector Público a favor de aquellas comunas pertenecientes a regiones mineras donde se ubiquen […] actividades asociadas a explotadores mineros sujetos al Royalty Minero”.

En tal contexto, tal regulación es propia de la ley orgánico constitucional que regula el Fondo Común Municipal previsto por la Carta Fundamental en cuanto el royalty incrementa dichos recursos. Dicho criterio ha sido seguido por el Tribunal al examinar modificaciones introducidas al artículo 14 de la Ley Nº 18.695 (Roles N°s 354-02, c. 6°; 999-07, c. 7°; 1536-09, c. 10°; y 3023-16, c. 8°), y debe ser mantenido en esta oportunidad.

Enseguida, haciéndose cargo de las cuestiones de constitucionalidad planteadas durante la tramitación de la iniciativa, la Magistratura examina la reserva de constitucionalidad formulada por el Diputado Matheson, referida a la inadmisibilidad del proyecto de ley por haber tenido origen en una moción parlamentaria lo que infringe la iniciativa exclusiva del Presidente de la República, pues no existe ni constitucional ni legalmente, la institución del patrocinio como forma de convalidar indicaciones o iniciativas inadmisibles. Por ello, sin perjuicio del acuerdo político que pueda existir y de los actos del Presidente de la Republica al concurrir con su iniciativa al trámite del proyecto, se trata de una iniciativa que es insubsanablemente nula y que, de nacer a la vida del derecho, tendrá un vicio perpetuo, hasta su derogación, al haberse iniciado como una moción, debiendo haberlo hecho por mensaje del Presidente de la República. Se infringe a así el artículo 7° de la Constitución, al haber actuado los mocionantes y la Cámara de Diputados fuera del ámbito de sus atribuciones.

Además, se hace una interpretación mañosa de una de las expresiones de la Constitución, contemplada para el principio de no afectación de los tributos, que deben ingresar al patrimonio de la nación y no podrán estar afectos a un destino determinado: deben ingresar al erario nacional y luego distribuirse entre las distintas partidas, en virtud de la ley de presupuestos. Y si bien una de las excepciones a este principio es que se creen tributos que graven actividades o bienes que tengan una clara identificación regional o local, el problema surge porque dichos tributos deben destinarse al financiamiento de obras de desarrollo, cuestión que la iniciativa no deja del todo clara, sino más bien, parece crear determinados fondos que, lisa y llanamente, aportan recursos a comunas mineras y a los gobiernos regionales, pero no necesariamente para obras de desarrollo, como exige la Carta Fundamental. En derecho público las normas deben interpretarse restrictivamente, y sin haber lugar a interpretaciones amplias. Este ha sido el criterio que ha aplicado el Tribunal Constitucional (Roles N° 50-1988 y N° 212-1995).

La cuestión de constitucionalidad promovida por el Diputado Mathenson fue rechazada.

La Magistratura razona, siguiendo entre otras, las sentencias que cita (Roles N°s 4179-18, c. 95°; 3081, c. 62°; y 9673, c. 35°), que la reserva de constitucionalidad ha sido formulada en términos amplios y no se explicita la forma en que se produciría una eventual infracción constitucional a partir de la normativa que se encontraba en discusión legislativa en dicha oportunidad, presupuesto indispensable para que la Magistratura pueda emitir un pronunciamiento fundado a su respecto, sin perjuicio de que pueda conocer de este asunto por las otras vías que la Constitución y la Ley Orgánica Constitucional del Tribunal Constitucional disponen (Roles N°s 2755, c. 12°, y 2996, c. 15°).

Lo anterior, porque de las actas de tramitación legislativa del proyecto de ley se observa que el eventual vicio aludido se encontraría subsanado en los términos alegados.

En definitiva, al verificar el Tribunal que las normas sujetas a control fueron aprobadas con las mayorías requeridas por la Carta Fundamental en ambas Cámaras del Congreso Nacional, resolvió que el inciso tercero del artículo 13 y el artículo 16 del proyecto de ley se ajustan a la Constitución.

El fallo fue acordado con el voto en contra de la Presidenta, Ministra Nancy Yáñez, y de la Ministra Daniela Marzi, quienes disienten de la declaración de ley orgánica constitucional del artículo 16, que modifica el artículo 14 de la Ley Nº 18.695, pues siguiendo lo razonado en la STC Rol N° 46-05, la modificación que se introduce a los mecanismos de integración del Fondo Común Municipal únicamente incide en una regulación propia de ley común, en tanto está referida a la forma en que se incorporan recursos en torno a un Fondo que, en su configuración y creación, ya se contiene en la ley.

Por su parte, los Ministros Cristian Letelier, José Ignacio Vásquez y Miguel Ángel Fernández, estuvieron por declarar como materia de ley orgánica constitucional el proyecto de ley consultado, en todos sus artículos, con excepción de los artículos 12 y 14.

Razonan el Tribunal ha expresado que “las leyes orgánicas constitucionales se caracterizan por versar sobre determinadas materias que la Constitución ha señalado de un modo explícito dada la importancia que les atribuye” (STC Rol N° 4, c.4) y cuyo objeto es regular sustancialmente instituciones básicas con el propósito de dar estabilidad al sistema constitucional y legal en determinadas materias de superior interés para el país.

Discurren sobre las concesiones mineras, la actividad minera de Chile, sobre la vasta riqueza de sustancias minerales existentes en el territorio nacional, razón por la que el constituyente de 1980 elaboró un régimen jurídico novedoso y adecuado con el propósito de optimizar el aprovechamiento de dichos recursos naturales, y si bien la Constitución le entrega el domino absoluto, exclusivo, inalienable e imprescriptible de todas las minas al Estado, le  otorga a los particulares la posibilidad de explorar terrenos mineros o explotar yacimientos para lo cual el propio Estado, por vía judicial, le concede un derecho denominado concesión minera, de exploración o explotación, que tiene sus propias características, una de ellas corresponde a una facultad de orden patrimonial que la Carta Fundamental garantiza.

Por ello la Constitución estableció como materia orgánica constitucional los derechos y obligaciones a que den lugar las concesiones mineras.

Enseguida, puntualizan que el ordenamiento jurídico minero instituye tres clases de propietarios: el dueño del predio superficial, el de la concesión minera (de exploración o explotación) y el Estado, propietario de las minas. Y entre las obligaciones de todo concesionario minero mencionan: a) El pago anual y anticipado de una patente a beneficio del fisco, monto que imputa al pago del impuesto a la renta que derive de la actividad minera realizada en la respectiva concesión; b) Indemnizar el daño que cause al propietario del terreno superficial u a otros concesionarios con ocasión de los trabajos que ejecute; c) Respetar el derecho del Estado de primera opción de compra; d) No tiene derecho de apropiarse de las sustancias no concesibles que se encuentren significativamente en el producto minero apropiable, obligaciones que no son taxativas, puesto que existen otras en otros cuerpos legales (cierre de faenas mineras y otras de similares características).

Luego, precisan que la Constitución establece que las concesiones mineras conferirán los derechos e impondrán las obligaciones que la ley exprese, las que tendrán el carácter de Orgánica Constitucional, lo que exige distinguir entre aquellas obligaciones vinculadas directamente a la concesión minera de otras que sólo tienen una relación accesoria o accidental. Las primeras tendrán siempre el carácter de orgánicas constitucionales por mandato de la citada disposición fundamental, no así las restantes. Por consiguiente, las normas que imponen la obligación de pagar una indemnización al propietario del predio superficial por tener que soportar su inmueble una servidumbre minera, tienen naturaleza orgánica constitucional; por el contrario, las normas que regulan los pagos a que están obligados por derechos de aseo los concesionarios mineros, no son de la naturaleza antedicha.

Refiriéndose al impuesto denominado Royalty Minero, indican que se impone a los explotadores mineros la obligación de pagar un impuesto cuyo hecho gravado es el nivel de venta y los minerales explotados.

Connotan que su destino, en principio, es de tipo general, no obstante establecerse como recursos de financiamiento del Fondo Regional para la Productividad y el Desarrollo, con el propósito de financiar los gobiernos regionales a través de sus presupuestos de inversión y además, considerados un aporte fiscal adicional que la ley de presupuestos del sector público asignará a aquellas municipalidades de comunas pertenecientes a regiones mineras donde se encuentren las concesiones de explotación cuyos propietarios mineros se encuentren sujetos al impuesto referido.

No hay duda, afirman, que el referido impuesto afecta a los explotadores mineros, principalmente de cobre, y que dicha obligación tributaria está directamente relacionada con la explotación del yacimiento minero, afectando a la venta de los productos minerales, particularmente del cobre, pero no solamente del producto mismo, sino que también de los subproductos resultantes del proceso extractivo, tales como molibdeno, oro y plata. Es decir, tiene una aplicación tan amplia como minerales se transfieran a un tercero o se prometan transferir, puesto que el artículo 1° numeral 3°, al definir venta, incluye todo acto jurídico que pueda producir el efecto de transferir el dominio del mineral o de sus subproductos.

De allí que el impuesto que se crea y que el legislador denominó “Royalty Minero” constituye un nuevo tributo, dado que es íntegramente distinto al impuesto específico a la actividad minera consagrado en la ley N°20.026, puesto que se afecta la renta operacional de la industria, lo mismo hace su modificación, contemplada en la ley N°20.469. En estos cuerpos legales el tributo grava la renta, como mandata la Carta Fundamental en asuntos tributarios (art. 19 N°20).

No cabe duda entonces, afirman, que este nuevo impuesto es una obligación para el concesionario, que el proyecto llama explotador minero, vinculada precisa y directamente al ejercicio de los derechos que dicha concesión le confiere a éste, que grava las ventas del mineral, sea el producto o sus subproductos, por lo que es evidente que tiene una relación directa con la concesión minera, considerando que todo se origina con las labores extractivas que concluyen con la venta de los minerales.

Concluyen entonces, que el pago del impuesto es una obligación de aquellas esenciales para el concesionario, lo que hace que el proyecto de ley que la contiene tenga ineluctablemente carácter de orgánica constitucional, con excepción de los artículos 12 y 14 del proyecto, conforme lo establece el artículo 19 N°24, inciso séptimo, de la Constitución, que dispone que las obligaciones que la ley exprese, respecto de las concesiones mineras, serán orgánicas constitucionales.

Los Ministros Cristián Letelier y José Ignacio Vásquez estuvieron por declarar inconstitucional el proyecto de ley sobre Royalty a la Minería.

Razonan que las únicas fuentes del derecho tributario en Chile son la Constitución y la ley, garantizando el texto fundamental ciertos principios básicos: el de legalidad de la imposición, de la igualdad ante el impuesto, de la equidad tributaria o razonabilidad de la imposición y el de la generalidad. El de legalidad del tributo consiste en que ninguno de ellos puede existir sin una ley que lo establezca, la que es de iniciativa exclusiva del Presidente de la República; corresponderá únicamente al Primer Mandatario la iniciativa de ley para imponer, suprimir, reducir o condenar tributos de cualquier clase o naturaleza. No podrá haber un tributo sin una ley que lo consagre, y que haya sido originada en mensaje del Jefe de Estado.

El principio de igualdad ante la ley tributaria, asegura a todas las personas “La igual repartición de los tributos en proporción a las rentas o en la progresión o forma que fije la ley, y la igual repartición de las demás cargas públicas” (art. 19 N° 20). Es un “derecho esencial que la Constitución asegura a todas las personas la igual repartición en proporción a las rentas o en la progresión que fije la ley” (Rol N° 2614, c.7). Dicha igualdad no significa bajo ningún respecto que todos los contribuyentes sujetos a un impuesto paguen lo mismo. Lo adeudado al fisco estará en relación directa a los ingresos de cada uno de ellos.

El principio enunciado imposibilita la creación de impuestos patrimoniales. Fueron suprimidos con la dictación del decreto ley N° 824, de 1974, que estatuyó el impuesto sobre la renta; en virtud de aquello es que la ley N°20.026 al establecer el tributo específico a la actividad minera, grava la renta operacional de la industria, que es aquella que resulte de efectuar los ajustes a la renta líquida imponible de acuerdo a las reglas que se formulan en el texto modificado, normas tributarias de importancia para el asunto de constitucionalidad, sostenido por estos jueces constitucionales (art. 1° en relación al art. 64 bis, Ley N° 20.026). Tan clara resulta la prohibición de crear tributos patrimoniales, que en la oportunidad en que se trató de legislar a fin de disponer un impuesto al patrimonio de personas con significativos recursos económicos, dicho intento se efectúo ejerciendo el poder constituyente derivado que ostenta el parlamento, presentándose una reforma constitucional que agregaba una disposición transitoria a la ley suprema.

El principio de equidad tributaria es naturalmente una consecuencia del principio de igualdad, y descansa sobre la idea de considerar que los tributos no pueden traducirse en un gravamen en términos tales que afecten en su esencia la propiedad privada, y se conviertan en una verdadera expropiación. “En ningún caso la ley podrá establecer tributos manifiestamente desproporcionados o injustos” (art. 19 N°20), precepto que se integra al asegurarse a toda persona la no afectaaw ción de los derechos en su esencia, ni menos imponer tributos que impidan su libre ejercicio (art. 19 N° 26), entendiéndose que “un derecho es afectado es su “esencia” cuando se le priva de aquello que le es consustancial de manera tal que deja de ser reconocible y que se “impide su libre ejercicio” en aquellos casos en que el legislador lo somete a exigencias que lo hacen irrealizable, lo entraban más de lo razonable o lo privan de tutela jurídica” (STC Rol N° 43, c.21).

El dogma de la generalidad, derivación de los principios anteriores, apunta a la finalidad de los tributos (art. 19 N°20, incisos tercero y cuarto). Esta disposición contiene una regla general y dos excepciones.

La primera ordena que los tributos recaudados tienen que ingresar al patrimonio de la Nación y no pueden ser destinados a fines específicos. Las excepciones autorizan al legislador a que determinados tributos se empleen en finalidades propias de la defensa nacional y que aquellos impuestos que gravan actividades o bienes regionales o locales puedan ser invertidos por las autoridades regionales o comunales, en el marco que la ley fije, en obras de desarrollo.

Las disposiciones constitucionales relativas al sistema tributario nacional, recogen el dogma fundamental en orden a que el Estado está al servicio de la persona humana, siendo su finalidad la promoción del bien común y, el respeto a los grupos intermedios bajo los cuales se organiza la sociedad, y la correspondiente autonomía para que cumplan sus fines propios.

Con sujeción a tales principios y normas toda iniciativa legislativa que imponga impuestos debe ajustarse a ellos, de lo contrario adolecerá de una manifiesta inconstitucionalidad.

El proyecto de ley, afirman los disidentes, al imponer un nuevo impuesto se encuentra sujeto a las normas constitucionales precedentemente especificadas, en lo que atañe a los contribuyentes, el hecho gravado y los fines del impuesto.

El proyecto de ley estatuye un impuesto cuyo sujeto pasivo de la obligación tributaria o contribuyente es el explotador minero que el artículo 1° numeral 1° conceptualiza en idénticos términos que el artículo 64 bis de la ley sobre impuesto a la renta, deudor al que a lo largo del proyecto de ley se le aplican las reglas pertinentes que fijan el hecho tributario o imponible, la base imponible y las tasas que determinarán el gravamen a pagar, la oportunidad para declarar y pagar el tributo, imponiéndosele, además, solucionar una suma provisional que deberá enterar mensualmente, la que será calculada sobre un porcentaje de los ingresos brutos percibidos o devengados en relación a las ventas de los productos mineros.

El hecho gravado lo constituye las ventas de los minerales, comprendiéndose el producto y los subproductos, en un período de un año, pero referido al mineral cobre en atención a que los artículos 2°, 3°, 4° y 5° numerales 3 y 4 del proyecto de ley utilizan al cobre en la transferencia del dominio y el precio de este mineral para calcular la suma del impuesto a pagar.

Al efecto, el proyecto señala que el valor de una tonelada métrica de cobre fino será determinado de acuerdo con el precio que dicho mineral obtenga en la Bolsa de Metales de Londres, especificando la iniciativa legal el modo de cálculo del referido producto;

Las sumas de dinero recaudadas por este nuevo tributo, impropiamente denominado royalty minero, en apariencia cumplen con el precepto constitucional, en cuanto los tributos recaudados ingresan al patrimonio de la Nación, pero en la ley de presupuestos del Sector Público se transferirán recursos que financiarán el Fondo Regional para la Productividad y el Desarrollo. Todo este procedimiento es derechamente la instauración de un mecanismo traslaticio de dineros que la Constitución no tolera ni admite, lo que queda meridianamente claro en el proyecto de ley, dado que el objeto de esas transferencias es el financiamiento de inversión productiva en las respectivas regiones.

Igual tratamiento ocurre en materia municipal, puesto que el artículo 16 del proyecto modifica el inciso tercero del artículo 14 de la ley N°18.695, agregando dos numerales, que disponen un aporte fiscal adicional, que deberá contemplar la ley de presupuestos, destinado dicho aporte a las comunas que estén ubicadas en una región minera donde se ubiquen las actividades mineras sujetas al nuevo impuesto, esto es, refinerías; fundiciones; yacimientos y depósitos de relaves. El proyecto de ley contiene un concepto acerca de regiones mineras, expresando que son aquellas cuyo producto interno bruto minero regional represente más de un 2,5% del producto interno bruto minero nacional y de su producto interno bruto regional, formula que excluye el petróleo y el gas natural.

Contrastados el modelo constitucional tributario con el proyecto de ley que crea el impuesto denominado Royalty Minero, estos jueces constitucionales estiman que las disposiciones contenidas en el mismo, con excepción de aquellas antes indicadas, son íntegramente inconstitucionales.

Al efecto razonan que comprenden los fundamentos que impulsan al legislador para establecer un gravamen a la minería que permita obtener recursos financieros que se destinen a las regiones y comunas donde existen labores mineras con el propósito de mejorar la calidad de vida de sus habitantes, lo cual se ajusta al bien común general (art. 1°). Sin embargo, el mismo Estado ejerciendo su poder de imperio al crear un tributo, la ley que lo contiene, debe, ineluctablemente, dar cabal cumplimento, y sujetarse con rigor, a las normas constitucionales sobre la materia.

Como se explicó, sólo por ley se puede establecer un impuesto, el que puede gravar las rentas en la proporción o progresión o forma que el mismo cuerpo legal indique y siempre de modo igualitario. Lo mismo ocurre con las cargas públicas; en cuanto a las rentas, el artículo 2 numeral 1° de la ley sobre impuesto a la renta define renta como “los ingresos que constituyan utilidades o beneficios que rinde una cosa o actividad y todos los beneficios, utilidades e incrementos de patrimonio que se perciban o devenguen, cualquiera que sea su naturaleza, origen o denominación”. A su vez, esta Magistratura ha entendido que “Las cargas públicas pueden ser personales, cuando importan el ejercicio obligatorio de una actividad que se impone a la persona por el ordenamiento jurídico, o patrimoniales, cuando suponen una afectación patrimonial que también debe ser soportada obligatoriamente por la persona, como las multas o sanciones en dinero que imponen las autoridades dotadas de potestades fiscalizadoras” (Rol N° 755, c.48).

De tal manera que, la Carta Fundamental no admite impuestos al patrimonio, por eso es que utilizó la voz “renta”, y cuando habla de cargas públicas es una referencia a determinadas obligaciones, que de ser patrimoniales no pueden tener el carácter de tributo (Rol N° 790, c.38), verbi gratia, ciertos derechos municipales como el pago por el ingreso de un expediente en la Dirección de Obras Municipales.

Al instaurar entonces el proyecto de ley un impuesto sobre las ventas de los productos mineros se configura una manifiesta contradicción con el texto constitucional, específicamente con el artículo 19 N°20, puesto que se consagra en el sistema tributario chileno un impuesto al patrimonio que grava exclusivamente a la industria minera, lo que significa una transgresión del legislador a la Constitución en materia tributaria, no obstante, su loable propósito. Se podrá decir que la ley vigente que establece un impuesto específico a la actividad minera (Ley N°20.026) es oblicuamente un gravamen similar; ello no es así atendido que es la renta operacional obtenida por el explorador minero la gravada. En consecuencia, el nuevo impuesto denominado Royalty Minero, es inconstitucional por constituir un impuesto patrimonial, lo que no autoriza la Carta Fundamental.

No solamente el proyecto de ley examinado es inconstitucional por erigir un gravamen patrimonial, sino también por la finalidad del tributo. Al explicar el principio de la generalidad, se consigna la regla general y las excepciones permitidas por la Carta Fundamental (art. 19 N°20 incisos tercero y cuarto).

El proyecto de ley crea un Fondo Regional para la Productividad y el Desarrollo cuyos recursos provienen del nuevo impuesto, que financiaran a los gobiernos regionales, que a su vez suministrarán con esos recursos inversiones productivas, esto es, proyectos, planes y programas que tienen por objeto lo que indica el propio proyecto (art. 13).

El proyecto de ley en el inciso tercero del artículo 13 autoriza a los gobiernos regionales para transferir dineros del Fondo a los municipios, lo que resulta también contrario a la Constitución.

El artículo 16 que agrega los numerales 7 y 8 al artículo 14 de la Ley N°18.695, crea un aporte fiscal adicional en favor de comunas mineras, es un aporte que se incluirá en la ley de presupuesto para el sector público, son dineros recaudados con el nuevo impuesto, recursos que no tienen una finalidad determinada.

Resulta de esta manera doblemente vulnerado el precepto N°20 del artículo 19 constitucional al no destinarse el tributo creado al financiamiento de obras de desarrollo como lo mandata la disposición fundamental.

En razón de lo expuesto, los disidentes estuvieron por declarar inconstitucional el proyecto de ley que establece un impuesto denominado Royalty Minero, con las excepciones anotadas.

Finalmente, el Ministro (S) Manuel Núñez previno que el artículo 16 es constitucional en el entendido que el reglamento del Fondo Común Municipal, a que se refieren los números 7 y 8, no se encuentra habilitado para establecer normas de distribución distintas a las señaladas en la ley. Lo anterior, en razón que conforme al artículo 122 de la Constitución, las normas de distribución del Fondo Común Municipal son materia de ley y no de reglamento.

 

Vea texto de la sentencia del Tribunal Constitucional y  expediente Rol N°14.425-23-CPR.