El Pleno del Tribunal Constitucional rechazó, con un voto en contra, el requerimiento de inaplicabilidad que impugnó el artículo 51, parte final, de la Ley N°20.283, sobre recuperación del bosque nativo y fomento forestal.
El precepto legal impugnado establece:
“Artículo 51.- Toda corta de bosque no autorizada hará incurrir al propietario del predio, o a quien la ejecute, en una multa equivalente al doble del valor comercial de los productos cortados o explotados, con un mínimo de 5 unidades tributarias mensuales por hectárea. Cuando los productos se encontraren en poder del infractor, caerán además en comiso, y serán enajenados por la Corporación. Si los productos provenientes de la corta no autorizada hubieren sido retirados total o parcialmente del predio, el infractor será sancionado con la multa señalada precedentemente, incrementada en 200%.”
Para la requirente la aplicación del precepto legal, en el caso concreto, pugna con el principio de proporcionalidad, específicamente con los artículos 6° (supremacía constitucional y sometimiento a la Constitución), 7° (juridicidad), 19 N°2 (igualdad material e isonomía) y 19 N°3 (igualdad formal y debido y justo procedimiento) de la Constitución, desde que dispone que para aquellos casos en que los productos de la corta no autorizada hubieren sido retirados “total” o “parcialmente” del predio, la multa se incrementará en un 200%, esto es, se incorpora un nuevo elemento multiplicador al tipo infraccional, transformando a la sanción en excesiva y poco razonable. El incremento del 200% impide el equilibrio entre el castigo impuesto y la conducta reprochada. No contemplaría los elementos o criterios que permitan al juez modular la cuantía de la sanción, ni ponderar circunstancias o criterios tales como la gravedad de la infracción o la trascendencia del peligro, ni la naturaleza y cuantía del daño causado, la situación económica del infractor, su intencionalidad ni su carácter de reincidente. Por último, la norma impugnada no cumpliría con un estándar de seguridad o certeza que toda persona espera del ordenamiento jurídico.
El requerimiento fue desestimado por las Ministras Nancy Yáñez (P), María Pía Silva, Daniela Marzi y Natalia Muñoz (S), y por los Ministros Cristian Letelier, Nelson Pozo y Miguel Ángel Fernández.
En un apartado inicial de consideraciones generales la sentencia discurre sobre la protección del Bosque Nativo dentro del marco constitucional y legal, a partir del derecho constitucional a vivir en un medio ambiente libre de contaminación y de los deberes estatales correlativos en orden a velar para que dicho derecho no sea afectado y tutelar la preservación de la naturaleza. Cita la Ley N°19.300, sobre Bases Generales del Medio Ambiente y la Ley N°20.283, sobre Recuperación del Bosque Nativo y Fomento Forestal, y sus Reglamentos. También la Convención sobre Protección de la Flora, Fauna y Bellezas Escénicas de América (Convención de Washington), la Convención sobre Comercio Internacional de Especies de Flora y Fauna Amenazadas de Extinción (CITES), la Convención sobre Zonas Húmedas de Importancia Internacional (RAMSAR), y la Convención sobre la Diversidad Biológica (Rio).
Enseguida, refiere que la Ley N°20.283 es expresión del deber del Estado de tutelar la preservación de la naturaleza. Si bien, el objeto de protección jurídica de la Ley N°19.300, constituye el resguardo del Medio Ambiente en su conjunto, el de la Ley N°20.283 es por su parte un componente específico de ello (bosque nativo y recursos naturales con los que se interrelaciona).
Luego, pone de relieve que la protección del bosque nativo ha sido reconocida por el Tribunal Constitucional al validar las sanciones que se imponen a privados por infracción a la legislación forestal resolviendo que se avienen con las garantías del justo y racional procedimiento. (En el Rol N°1872 rechazó la inaplicabilidad respecto del artículo 21 del D.L. N° 701, al concluir que la disposición impugnada describe claramente la conducta infractora (límite material) y además había sido creada la conducta por el propio legislador (límite formal); en el Rol N° 2884-15, sobre el artículo 51 de la Ley 20.283, se reconoció la necesidad que el sistema de manejo de bosque nativo requería sancionar las infracciones para funcionar efectivamente, puntualizando que una de las actividades más dañosa es la tala o el corte no autorizado de bosques nativos, al argumentarse que: a) la propiedad tiene una función social; b) el Estado tiene el deber de proteger el bosque nativo; c) la tala de bosque nativo es una actividad económica reglada; d) la regla del artículo 51 es clara en la advertencia del ilícito; y e) la sanción es proporcional.
A continuación, el fallo describe los presupuestos fácticos que propone la gestión pendiente: CONAF denunció a la requirente ante el 2° Juzgado de Policía Local de Puerto Montt por infracción al artículo 5° en relación con el artículo 51 de la Ley 20.283, en consideración de la corta de bosque nativo, “sin previo plan de manejo aprobado”. El requirente subdividió el predio en diversos lotes y con el fin de tener acceso a cada lote resultante, habría cortado especies arbóreas, y los productos habrían sido “parcialmente” retirados del predio. CONAF solicita-además de las penas accesorias- la condena a una multa total de $845.640.000.- puesto que la corta no autorizada lleva consigo una multa igual al doble del valor comercial, y si los productos fueron retirados total o parcialmente del predio, la multa referida se incrementa en un 200%.
El fallo señala que en el Rol 1024-08 el Tribunal examinó el proyecto de ley sobre recuperación del bosque nativo y fomento forestal (Boletín N°669-01), determinando que el artículo 51 era materia de LOC, sólo en cuanto faculta a CONAF para enajenar bienes caídos en comiso. Declarando, además, que esta era una norma constitucional. Luego, en el Rol 2884-15, rechazó de forma unánime un requerimiento de inaplicabilidad que reprochaba el artículo 51 de la Ley N°20.283, por lo que ya se ha pronunciado en relación a materias idénticas relacionadas con el artículo 51, parte final, de la Ley N°20.283.
Enseguida, la sentencia discurre sobre el principio de proporcionalidad, que supone una «relación de equilibrio entre el castigo impuesto y la conducta imputada, que desde el campo penal se extiende como garantía a todo el orden punitivo estatal». Es materia primeramente de la ley, para luego ser objeto del consiguiente acto singular que aplica la respectiva sanción. El legislador establece la acción infractora y las penas correlativas, y en consideración a la relevancia del bien jurídico protegido incorpora determinados parámetros con márgenes mínimos y máximos de punición, dentro de los cuales el órgano de ejecución podrá juzgar y seleccionar la pertinente pena individual, acorde con los criterios de graduación indicados en la ley, como la trascendencia del daño, la ganancia obtenida con la infracción, el grado de voluntariedad, la condición o no de reincidente, etc.». Tales esquemas y criterios están llamados a operar «como límites a la discrecionalidad del órgano de aplicación, aunque sin eliminar la flexibilidad que amerita la adopción de una decisión esencialmente particular».
Luego de referirse al “principio de juridicidad”, el Tribunal constata que la impugnación apunta a la afección al Estado de Derecho, lo que el requerimiento no desarrolla ni fundamenta, dado que el referido principio dice relación con criterios o marcos para el funcionamiento de los límites a la discrecionalidad del instituto sancionador, en un sentido más bien que denoten o expresen arbitrariedad y en el caso concreto, no se visualiza como esta se produciría en el caso sub judice algún grado de arbitrariedad manifiesta.
En cuanto a la afectación a la igualdad, el fallo señala que “Para efectos de dilucidar si se produce una infracción al derecho a la igualdad ante la ley, es necesario determinar, en primer lugar, si realmente estamos frente a una discriminación o diferencia de trato entre personas que se encuentran en una situación similar, para luego examinar si tal diferencia tiene el carácter de arbitraria importando una transgresión a la Carta Fundamental. Así, debe analizarse si tal diferencia carece de un fundamento razonable que pueda justificarla y si, además, adolece de falta de idoneidad para alcanzar la finalidad que ha tenido en vista el legislador. La razonabilidad es el cartabón o estándar que permite apreciar si se ha infringido o no el derecho a la igualdad ante la ley. De esta manera, la garantía de la igualdad ante la ley no se opone a que la legislación contemple tratamientos distintos para situaciones diferentes, siempre que tales distinciones o diferencias no importen favores indebidos para personas o grupos.” (STC 784 c. 19). Concluye el Tribunal que en este caso no se denotan visos o manifestaciones concretas de desigualdad o arbitrariedad, como tampoco signos de vulneración del debido proceso.
En relación a la seguridad jurídica, luego de recoger la definición de Fernández Vásquez, en su Diccionario de Derecho Público, y el concepto desarrollado por el propio Tribunal, resalta que se trata de uno de los fines del derecho, que consiste en la creación de un clima de certeza, un ambiente de confianza en que los integrantes de la comunidad nacional tienen pleno conocimiento de que, dada una situación jurídica, los efectos de ella obedecen a una lógica que garantiza la estabilidad.
En suma, rechaza las argumentaciones aducidas por la solicitante en cuanto a la afectación de la igualdad material e isonomía, igualdad formal y debido y justo procedimiento, como asimismo la vulneración de la certeza y seguridad jurídica.
Concluye el Tribunal reiterando que la inaplicabilidad no puede dirigirse en contra de resoluciones judiciales y que debe existir la probabilidad de aplicar en la gestión pendiente el precepto legal impugnado, lo que no se verifica en estos casos.
El fallo, redactado por el Ministro Nelson Pozo contiene un voto en contra del Ministro (S) Manuel Nuñez, quien estuvo por acoger el requerimiento sólo en la expresión “parcialmente” contenida en el artículo 51, parte final, de la Ley N° 20.283, al considerar que el efecto contrario a la Constitución, particularmente al principio de proporcionalidad, nace de la indiferencia que el precepto legal atribuye a la extracción total o a la parcial de los productos provenientes de la tala, de modo que, para los efectos de aplicar el incremento en la multa, tanto da si se hubiese retirado la totalidad de dichos productos como si se tratare de una proporción marginal. Una norma que permite duplicar el monto de la multa, sin permitir al juez ponderar el margen de los productos retirados, igualando al que retira todo con el que solo retira una porción menor, al tiempo que es arbitraria, abre el paso para la aplicación de una sanción desproporcionada. Debe aquí notarse que el objeto del reproche en este caso no es el hecho de la tala sino la extracción de la madera y productos del predio.
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Este reproche de constitucionalidad se ve confirmado por dos razonamientos adicionales, uno de carácter abstracto y otro vinculado al caso concreto. El primero se sustenta en las limitadas capacidades que tiene el juez de la gestión para ponderar los hechos de la causa y atribuirles distintos grados de penalidad. El segundo, propio del caso concreto, es que el retiro o la enajenación parcial de la madera “se asume” o se afirma que “presumiblemente” salieron del predio, sin que para la institución fiscalizadora parezca relevante siquiera indicar y demostrar el volumen de los productos extraídos.
Vea sentencia Tribunal Constitucional Rol Nº13.935-2023.