En una reciente publicación de Microjuris Argentina se da a conocer el artículo «La protección del derecho de huelga de los trabajadores y sus organizaciones por el convenio núm. 87 sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación», por Jose Agostini

I. INTRODUCCIÓN

La Organización Internacional del Trabajo (OIT) enfrenta un desafío trascendental: ¿Está protegido el derecho de huelga de los trabajadores y sus organizaciones por el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87)? (1). Esta problemática, presentada por el Grupo de los Trabajadores y apoyada por 36 Gobiernos, ha llegado a un punto crítico que requiere la intervención de la Corte Internacional de Justicia (CIJ) dentro del ámbito de su competencia. En este documento se describen los hechos subyacentes y se resalta la importancia del diálogo social en la resolución de conflictos dentro del marco de las relaciones colectivas del trabajo.

II. CONTEXTO Y DESACUERDO

El Consejo de Administración de la OIT, en su 349.a bis (extraordinaria) sesión celebrada el 10 de noviembre 2023, adoptó una resolución (33 votos a favor, 21 en contra, 2 abstenciones), y decidió solicitar a la CIJ que emitiera urgentemente una opinión consultiva sobre la siguiente pregunta: -¿Está protegido el derecho de huelga de los trabajadores y sus organizaciones por el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87)?-.

El desacuerdo entre los mandantes tripartitos de la OIT respecto a la interpretación del Convenio núm. 87 en relación con el derecho de huelga es la raíz de la controversia actual. Este desencuentro es de larga data. En 1953, por primera vez se cuestionó la aplicación del derecho de huelga en relación al convenio citado. En esta oportunidad, el Grupo de Empleadores del Comité de Libertad Sindical (CLS) expresó: -no existía en materia de derecho de huelga reglamentación internacional alguna que autorizara a los órganos de la OIT para emitir un juicio sobre los reglamentos nacionales que determinado país pudiese haber establecido a este respecto (2). Posteriormente, en el marco de la 58a reunión de la Conferencia (1973), el miembro trabajador de Japón expresó que, aunque se sostuvo frecuentemente que los convenios internacionales del trabajo no respaldaban el derecho de huelga, el Convenio núm. 87 -de hecho- aseguraba el derecho de los sindicatos para organizar sus actividades y elaborar sus programas, implicando así garantizar implícitamente el derecho de huelga (3). Por el contrario, el miembro empleador de ese país enfatizó: -en ningún caso el Comité de Libertad Sindical se había referido al derecho de huelga como a un derecho absoluto, particularmente en servicios esenciales y en la función pública-. Por su parte, Suiza señaló que tal como lo mostrase la labor preparatoria que condujo a su adopción 17, el derecho de huelga no estaba tutelado por el Convenio núm. 87.

Estas posiciones, y otras, fueron profundizándose con los años, mientras se acentuó el modelo de producción toyotista. En 1986, el miembro de la República Democrática de alemana sostuvo que el Convenio núm. 87 no explicitaba en ninguna parte del documento sobre el derecho de huelga. Empero, la Comisión de Expertos (CEACR) afirmó que la prohibición de la huelga va en contra de lo establecido en el art. 3 del Convenio, que dice:

-1.Las organizaciones de trabajadores y de empleadores tienen el derecho de redactar sus estatutos y reglamentos administrativos, el de elegir libremente sus representantes, el de organizar su administración y sus actividades y el de formular su programa de acción-.

Este Estado concluyó que, ante la falta de mención expresa en el texto del convenio sobre el derecho de huelga, las expresiones de la CEACR deben ser interpretadas como una apreciación personal de la misma (4).

En coincidencia, el miembro empleador de Estados Unidos de América negó a la CEACR la posibilidad de desempeñar un papel similar al de un legislador supranacional, más aún, cuando la interpretación proporcionada no tiene como base los esfuerzos de la comisión tripartita que redactó el convenio. Si se aceptase este papel, la inmoderada actuación de los expertos introducirían incertidumbre jurídica y se traduciría en una amenaza para el «buen funcionamiento del sistema normativo de la OIT». Sería desaconsejable que la CEACR respaldara en su totalidad las decisiones del CLS que se basan en principios generales y no se adhieren estrictamente a los términos del Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), y del Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98), al extender la interpretación de estos textos más allá de la intención original de los redactores de estos Convenios, tal como se refleja en los trabajos preparatorios y en los textos (5).

Estos desencuentros han generado tensiones y preocupaciones sobre la credibilidad del sistema de normas de la OIT, así como sobre su impacto en el funcionamiento general de la organización. En mi opinión es esencial comprender que esta controversia no es simplemente un debate teórico; por el contrario, tiene consecuencias tangibles en la aplicación de los convenios y en la protección de los derechos fundamentales de los trabajadores.

Por ello entiendo que la declaración del miembro empleador de Suecia es oportuna al enfatizar que la CIJ mantiene competencia para obtener una auténtica interpretación de los Convenios (6). En coincidencia, el delegado gubernamental de Venezuela lo ha expresado posteriormente(7). Esta es la solución reglada por el art. 37 de la Constitución de la OIT que declara competente a la CIJ como el órgano internacional para definir si el derecho de huelga está o no integrado en el Convenio núm. 87 (8).

La crisis institucional desatada dentro del marco de la OIT en el 2012, los Gobiernos e interlocutores sociales no han logrado arribar a los consensos suficientes para resolver esta interpretación. La falta de definición de este aspecto pone en jaque el funcionamiento del sistema de control, dada la baja tasa de respuesta de informe de los Gobiernos. Es por ello,

III. DERECHO DE HUELGA COMO COROLARIO DE LA LIBERTAD SINDICAL

La doctrina ha aportado innumerables definiciones respecto al derecho de huelga.

En mi opinión, la más afín a criterios realistas fue la propuesta por Montoya Melgar que sindica al derecho de huelga como un medio de presión laboral que se ejerce para doblegar a la contraparte laboral a los efectos de que adopte un comportamiento satisfactorio a los intereses de los trabajadores (9).

La declaración de derecho de huelga en estos términos impacta en la acción de huelga «conducta real y no conjetural» como un método de negociación que conlleva dos lógicas consecuencias. Por un lado, su ejercicio no debe acarrear sanción jurídica alguna, por ejemplo penal, contravencional o laboral; por otro, tampoco debe implicar un acto ilícito ni contractual ni extracontractual (10).

Sin embargo, este método de presión no puede ser a cualquier costo material ni humano.Nuestra Corte federal enfatizó sobre el derecho de huelga que, no solo se afecta el normal desarrollo de las actividades productivas del empresario, sino también, se afectan a los usuarios y consumidores (terceros o la sociedad) (11).

Los derechos fundamentales poseen una entidad analógica (12) cuya operatividad está tutelado por la Constitución nacional en su art. 28. Por lo que, sus contenidos deben ser definidos por los operadores jurídicos competentes para lograr una armonización de coexistencia con los otros derechos. Así, una teoría del derecho que coquetee con el conflictivismo jurídico, la decisión judicial recaería en el derecho fundamental elegido que desplaza al otro derecho fundamental en competencia. En cambio, una postura afín a la armonización de los derechos fundamentales dejaría ambos derechos fundamentales subsistentes en el orden jurídico, sin necesidad de sacrificar un derecho por otro. En mi opinión esta postura es la correcta, dado que la encuentro más emparentada al principio de no contradicción de la lógica formal, es decir, no se puede ser (derecho) y no ser (derecho) al mismo tiempo. Por lo tanto, la decisión judicial al definir el contenido de los derechos fundamentales, reconocería sus límites y sus despliegues, y no habría que expulsar del orden jurídico al derecho fundamental competidor, preservándolo al no ser aplicable, por su contenido, en el caso concreto (13).

Las consecuencias negativas que pueden acarrear la desnaturalización de la huelga como derecho fundamental humano de los trabajadores pueden ser enormes. El derecho del trabajo nació y se desarrolló amén de la protesta social. La determinación de su contenido, límites y despliegues se reflejan no solo en el accionar de los trabajadores, sino también de los empleadores. Se coincide que los sindicatos a partir de «Orellano» (Fallos: 339:760 ) fueron alertados que deben atender, consultar y decidir con democracia la declaración y el despliegue de la huelga o su abstención.La institucionalidad de los sujetos activos permite ponderar la razonabilidad de la intervención (examen de idoneidad de la huelga, examen de necesidad de la huelga y examen de la proporcionalidad entre medios y fines de la huelga).

En definitiva, queda en los operadores del derecho como la CIJ y el máximo tribunal de justicia de nuestro país, determinar el contenido y alcance del derecho fundamental de huelga para no afecta los derechos fundamentales de la sociedad.

IV. IMPLICACIONES Y DESAFÍOS

La persistencia de esta controversia plantea desafíos significativos para la OIT. La falta de consenso a través del diálogo tripartito indica la necesidad de un enfoque alternativo para resolver esta cuestión. La decisión del Consejo de Administración de remitir el asunto a la CIJ demuestra la gravedad del desacuerdo y la urgencia de encontrar una solución.

Sin embargo, nuestro país contiene, de manera general, en el art. 14 bis de la Constitución nacional, la expresa mención del derecho de huelga entre el catálogo de derechos colectivos fundamentales. Amén de ello, los tratados de derechos humanos con jerarquía constitución dispuestos por el art. 75 inc. 22 disponen al derecho de huelga como un derecho fundamental en el orden jurídico mundial. Expresamente, el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales dispone que los Estados Partes en el Pacto se comprometen a garantizar -el derecho de huelga, ejercido de conformidad con las leyes de cada país-. Por su parte, los comités de Derechos Económicos sociales y Culturales y de Derechos Humanos de Naciones Unidas se declaró favorablemente por la huelga como derecho fundamental (14).

Sumado a ello, los instrumentos internacionales ratificados por Argentina y que mantiene una jerarquía superior a las leyes consagran expresamente el derecho de huelga (15).

Una eventual interpretación favorable a la integración del derecho de huelga en el Convenio núm.87 de la CIJ, entiendo que reforzaría la tutela constitución de este derecho fundamental, dado que aquel convenio de la OIT mantiene jerarquía constitucional por reenvío expreso de los arts. 8.3 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales y el 22.3 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (conf. art. 75, inc. 22, párr. 2o, C.N.; C.S.J.N., A. 201. XL, 11/11/2008, «Asociación Trabajadores del Estado c/Ministerio de Trabajo» ).

En conclusión, nuestro país mantiene una estructura jurídica dentro del marco del Estado Constitucional de Derecho que permite promover y avalar el derecho fundamental de huelga.

V. IMPORTANCIA DE LA CORTE INTERNACIONAL DE JUSTICIA EN LA RESOLUCIÓN

La CIJ forma parte de la Carta de la ONU. Todo miembro de la ONU es de hecho parte en el Estatuto de la CIJ. Incluso los no miembros (caso Suiza). Todo ello, en conformidad con las condiciones dispuestas en cada caso por la Asamblea General de la ONU. La CIJ está compuesta por quince jueces elegidos por los órganos de la ONU: la Asamblea General y el Consejo de Seguridad (16).

Su competencia personal, los Estados son los únicos legitimados para litigar ante la CIJ. Sin embargo, la Asamblea General de la ONU y el Consejo de Seguridad están facultados para solicitarle opiniones consultivas (art. 96 de la Carta de la ONU). Entre otras posibilidades de competencia contenciosa, existe la posibilidad de la competencia consultiva, es decir, a solicitud de la Asamblea General o del Consejo de Seguridad, la CIJ puede emitir su opinión sobre cualquier cuestión jurídica planteada (art. 96.1 de la Carta). Sin embargo, esta competencia se puede ampliar mediante autorización de la Asamblea General a otros órganos de la ONU o a organismos especializados (art. 96.2 de la Carta. La OIT es un organismo especializado autorizado en éstos términos (17).

El art. 37 de la Constitución de la OIT determina:

-1.Todas las cuestiones o dificultades relativas a la interpretación de esta Constitución y de los convenios ulteriormente concluidos por los Miembros en virtud de las disposiciones de esta Constitución serán sometidas a la Corte Internacional de Justicia para su resolución.

2. Sin perjuicio de lo dispuesto en el párrafo 1 del presente artículo, el Consejo de Administración podrá formular y someter a la aprobación de la Conferencia reglas para establecer un tribunal encargado de solucionar rápidamente cualquier cuestión o dificultad relacionada con la interpretación de un convenio que le fuere referida por el Consejo de Administración o en virtud de los términos de dicho convenio. Cualquier fallo u opinión consultiva de la Corte Internacional de Justicia obligará a cualquier tribunal establecido en virtud del presente párrafo. Toda sentencia dictada por tal tribunal deberá ser comunicada a los Miembros de la Organización, y cualquier observación que éstos formulen al respecto deberá someterse a la Conferencia-.

Estas palabras colocan en una posición delicada a la CIJ. La jurisdicción consultiva puede disimular una controversia bajo el retrato de una consulta in abstracto. Barboza expresa «las consultas son hechas en respuesta a situaciones reales». Sin embargo, el trabajo de la CIJ ha sido flexible y ha dado dictámenes siempre que estuviesen comprendidos aspectos jurídicos, independientemente de las implicaciones políticas de las mismas (18).

Si bien es cierto que las opiniones consultivas no son vinculantes por carecer de obligatoriedad, en algunos casos son vinculantes. Así lo plasma el art. 37 de la Constitución de la OIT en estos términos: -Cualquier fallo u opinión consultiva de la Corte Internacional de Justicia obligará a cualquier tribunal establecido en virtud del presente párrafo-.

La decisión de solicitar una opinión consultiva a la CIJ es un paso crucial en el derecho internacional del trabajo para la interpretación de la Convención núm. 87. La imparcialidad y experiencia de la Corte son esenciales para abordar cuestiones tan complejas.Además, la solicitud de la participación directa de las organizaciones de empleadores y de trabajadores refleja el reconocimiento de la estructura tripartita única de la OIT y la importancia de incluir a todas las partes interesadas en el proceso.

VI. EL ROL DEL DIALOGO SOCIAL EN LA RESOLUCIÓN DE CONFLICTOS LABORALES

La esperanza expresada por el Consejo de Administración de que las organizaciones internacionales de empleadores y de trabajadores participen activamente en el procedimiento ante la Corte subraya la importancia del diálogo social. El diálogo continuo con los gobiernos, basado en la información proporcionada por las partes interesadas, es fundamental para encontrar soluciones equitativas y sostenibles.

No obstante, el camino hacia la resolución de esta controversia está plagado de desafíos. La larga serie de intentos infructuosos a través del diálogo tripartito destaca la complejidad de la cuestión y la dificultad de lograr un consenso. Sin embargo, la remisión del asunto a la CIJ representa una oportunidad única para abordar esta problemática desde una perspectiva legal más amplia.

En este camino, las organizaciones que han sido reconocidas como entidades consultivas generales por el Consejo de Administración son: Organización Internacional de Empleadores (OIE); Confederación Sindical Internacional (CSI); Federación Mundial de Sindicatos (FSM); Alianza Cooperativa Internacional (ACI); Organización de la Unidad Sindical Africana (OUAUU); y África empresarial (19).

La falta de consenso en el ámbito tripartito sugiere la necesidad de una evaluación más profunda de las interpretaciones divergentes del Convenio núm. 87. Aquí, la figura de la CEACR emerge como un actor clave.Su función técnica y autoridad moral, basada en más de ochenta y cinco años de supervisión, proporciona una base sólida para examinar las diferentes realidades y sistemas jurídicos nacionales.

Argentina ha sido históricamente un defensor de los derechos laborales, y la participación activa en este proceso debe ser respaldada con la experiencia y conocimientos acumulados en el ámbito nacional.

La resolución de esta controversia no solo impactará en el ámbito internacional, sino que también tendrá repercusiones directas en la legislación laboral argentina. La posición de Argentina en este escenario debe reflejar el compromiso continuo con la protección de los derechos de los trabajadores y la promoción del diálogo social como herramienta fundamental en la resolución de conflictos laborales.

VII. CONCLUSIÓN

En conclusión, la controversia planteada ante la CIJ en torno al derecho de huelga, enmarcada en la interpretación del Convenio núm. 87, destaca la necesidad de un enfoque renovado en la resolución de conflictos laborales. La solicitud de una opinión consultiva a la CIJ es un paso significativo, aunque el diálogo social sigue siendo la clave para una resolución equitativa y sostenible. La duración de los debates en torno a este tema datan de setenta años y muestra que se han realizado varios esfuerzos para resolver la controversia con el diálogo social dentro de la misma OIT. La participación activa de las partes interesadas, incluyendo a Argentina, es esencial para garantizar que la resolución refleje los principios fundamentales de justicia laboral y fortalezca la credibilidad de la OIT en los «tiempos modernos».