La Corte Suprema rechazó el recurso de casación en el fondo interpuesto por la Municipalidad de Independencia, en contra de la sentencia dictada por la Corte de Apelaciones de Santiago que acogió un reclamo de ilegalidad municipal y anuló la Resolución N° 82/2018 de origen en ese municipio, que resolvió declarar caducado un Permiso de Obra Nueva.
El caso se remonta a la obtención del Permiso de Edificación N° 39 por parte de la Inmobiliaria Huidobro S.A. en diciembre de 2015, modificado en 2016. En 2018, la Municipalidad de Independencia declaró la caducidad de este permiso, basándose en el artículo 1.4.17 de la Ordenanza General de Urbanismo y Construcciones (OGUC), que estipula un plazo de tres años para iniciar las obras. La inmobiliaria impugnó esta decisión ante la Corte de Santiago, que acogió su reclamo y anuló la resolución municipal, decisión que fue posteriormente recurrida por la municipalidad ante la Corte Suprema.
La reclamante argumentó en su impugnación que la caducidad era improcedente dado que había cumplido con los requisitos para iniciar las obras, pese a las limitaciones impuestas por hallazgos arqueológicos, que requerían de una Resolución de Calificación Ambiental, a satisfacción del Consejo de Monumentos Nacionales. Afirmó que estas circunstancias configuraban una fuerza mayor, justificando el retraso en el inicio de las obras y acusó a la municipalidad de violar los principios de contradictoriedad y probidad administrativa, establecidos en la Ley N° 19.880, al no considerar debidamente los antecedentes presentados.
Por su parte, la Municipalidad de Independencia defendió su resolución, argumentando que la caducidad del permiso era automática según el artículo 1.4.17 de la OGUC y que la inmobiliaria estaba al tanto de la naturaleza arqueológica del sitio desde el principio.
La Corte de Apelaciones reprochó el actuar de la Municipalidad por no considerar adecuadamente los antecedentes relacionados con los hallazgos arqueológicos presentes en el terreno del proyecto, lo que la municipalidad consideró como insuficientes para invalidar los resultados de la inspección y justificar la no caducidad del permiso. En suma, los sentenciadores arribaron a la convicción de que la resolución reclamada se encuentra viciada por una falta de consideración sobre las razones del atraso en la iniciación de las obras, vulnerando las normas establecidas en la Ley N° 19.880, específicamente los principios de contradictoriedad, que consagra el artículo 10 y el de imparcialidad contenido en su artículo 11, del cual se deviene que la Administración debe actuar con objetividad y respetar el principio de probidad consagrado en la legislación, tanto en la substanciación del procedimiento como en las decisiones que adopte. Junto con acoger el reclamo y anular la Resolución que resolvió declarar caducado el Permiso de Obra Nueva y su modificación, las que quedan plenamente vigentes, la Corte declaró el derecho de la reclamante a ser resarcido en los perjuicios que fueren consecuencia directa de la resolución anulada.
En contra de esta decisión, el municipio interpuso recurso de nulidad sustancial, fundado en que el fallo impugnado aplicó erradamente las normas urbanísticas, desde que para declarar la caducidad del permiso no se exigen más requisitos que los considerados en la ley, que sólo se remite al inicio de la obra, sin más requerimientos. Así, la sentencia no se centró en la constatación del cumplimiento de los requisitos establecidos en el artículo 1.4.17, sino que prescinde de ello, como tampoco toma en cuenta el dictamen del Fiscal Judicial que afirmó que las obras no comenzaron antes del vencimiento del plazo.
La Corte Suprema desestimó el recurso de casación en el fondo. El fallo distingue entre el instituto de la caducidad y el ejercicio de la potestad invalidatoria. Explica que, “(…) la caducidad opera sobre actos administrativos válidos o legítimos, mientras que la invalidación trae consigo la extinción del acto en razón de su ilegalidad”. Además, “(…) el propio legislador ha establecido que la invalidación debe seguir un procedimiento previo, con audiencia del interesado y, por tratarse de una potestad, luego de sustanciado tal procedimiento, la autoridad administrativa puede resolver invalidar o no”.
Enseguida, el fallo puntualiza que, “(…) no existe controversia en que aquello que ha ocurrido ha sido la declaración de caducidad del Permiso de Edificación por no cumplirse las condiciones del artículo 1.4.17 de la OGUC, en el término que la misma norma prescribe para ello”, por lo que no es posible afirmar que se haya “(…) ejercido la potestad invalidatoria respecto de dicho permiso, toda vez que es un hecho indiscutido que ninguna ilegalidad se ha constatado a su respecto”. En este sentido, resulta efectivo –dice la Corte- que el fallo impugnado “(…) incurre en una falsa aplicación del artículo 53 de la Ley N° 19.880”.
Luego, en relación a las actuaciones previas que pueden conducir a la declaración de caducidad, el fallo precisa que “(…) no existe un procedimiento para declararla, en el que la interesada pudiera hacer efectivas defensas, sino que aquella sólo es constatada por la autoridad”. Así, el acto administrativo simplemente comprueba –en este caso- sí se cumple o no con el plazo contemplado en el artículo 1.4.17 de la OGUC, puesto que es el mero transcurso del tiempo, esto es, tres años el que produce la caducidad. La resolución impugnada, por su calidad de acto administrativo de certificación, no requería de un procedimiento administrativo previo para establecer la caducidad que opera automáticamente y de pleno derecho, sin perjuicio de su posterior posibilidad de impugnación ante los Tribunales de Justicia, de modo que el “(…) proceder de la Municipalidad no resulta vulneratorio de las normas alegadas y, al así resolverlo, la sentencia recurrida ha vulnerado el artículo 10 de la Ley N° 19.880, por cuanto el principio de contradictoriedad no resulta aplicable en la especie, de la forma en que se ha reprochado su incumplimiento”.
Sin embargo, el máximo Tribunal refiere que, para justificar la anulación de una sentencia por la vía de la casación en el fondo, es indispensable que la decisión objeto de este recurso haya sido pronunciada con infracción de ley y que esta infracción haya influido sustancialmente en lo dispositivo del fallo, requisito éste último que no se verifica en este caso.
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Lo anterior, porque «(…) mientras no se encontrare concluido el procedimiento seguido ante el Consejo de Monumentos Nacionales, a través de una decisión que permitiera conciliar la protección del patrimonio arqueológico con la ejecución de la obra, ésta no podía legalmente iniciarse”. Por ello la inmobiliaria estaba legalmente impedida de comenzar las obras hasta recibir la autorización del Consejo de Monumentos Nacionales, lo cual no había ocurrido dentro del plazo de tres años.
Agrega la sentencia, que “(…) la caducidad opera de pleno derecho al verificarse los presupuestos del tantas veces citado artículo 1.4.17, por cuanto, para dicha verificación, es necesario que el plazo se encuentre en condiciones de comenzar a correr, cuestión que en el presente caso no ocurre, no por un hecho de la actora, sino como consecuencia, por un lado, de la interpretación armónica de los preceptos citados a lo largo de esta decisión y, por otro, del natural plazo que toma para la Administración la tramitación de un procedimiento relativo a la protección del patrimonio arqueológico y ambiental (…)”.
Concluye el máximo Tribunal, “(…) que no se han cumplido en la especie los presupuestos legales para la declaración de caducidad”, por lo que en definitiva desestimó el recurso de nulidad sustancial.
Vea sentencias Corte Suprema Rol Nº 6.587-2022 y Corte de Santiago Rol Nº Rol 103-2019.