La Constitución Política de la República de 1980 es, en materia de recursos naturales, atípica en comparación con las dos cartas anteriores. Ni la Constitución conservadora de 1833, así como tampoco la carta fundamental de 1925, contenían en sus textos menciones a los recursos naturales como las redactadas en el artículo 19, número 24, de la actual Constitución. Ahora y respecto al derecho comparado andino[1], si bien el panorama varía en relación a que los diversos textos constitucionales contienen sobre este tipo de bienes normativas genéricas[2], nuestra carta magna destaca por la regulación nuclear y específica de recursos naturales particulares, como lo son las aguas y las minas, lo cual es sin duda una situación que sobresale en un contexto donde gran parte de los países mantienen iguales estructuras económicas basadas principalmente en la explotación de las materias primas disponibles
Ad portas de la construcción y escritura de una Nueva Constitución, es importante reflexionar sobre la regulación constitucional que se les otorgará a los recursos naturales y el sentido de la misma, por lo que un análisis de las raíces de la normativa actual y sus consecuencias, nos puede dar luces para una mejor gestión de este tipo de bienes a partir de la norma constitucional.
Según Dominique Hervé, “los recursos naturales son un elemento clave en la configuración de la estructura de una sociedad. Su función social, económica, cultural y espiritual es reconocida tanto por las sociedades antiguas como por las actuales. En efecto, el acceso a tales recursos y la posibilidad de usarlos y beneficiarse de ellos constituye un elemento que ha determinado las relaciones entre los seres humanos desde el comienzo de las civilizaciones.”[3] Consecuencia de lo anterior, la regulación que se les da a estos bienes principalmente en materia constitucional, es siempre un reflejo de ideas políticas capaces de articular una manifestación jurídica para su organización.
En el sentido de lo comentado anteriormente, la Constitución de 1980 tuvo como antecedente de creación una reacción contestataria que se planteó como absolutamente antagónica respecto a la forma en la que gobiernos sucesivos del siglo XX, hasta la Unidad Popular, concebían la organización jurídica de los recursos naturales. A partir de 1976, la dictadura articuló un régimen de uso, disposición y asignación de tales bienes, basado en la idea preponderante de que, para una mejor administración de estos recursos, se debía mantener al Estado lo más lejos posible, encargándole al mercado la tarea de agente organizador. Esto se construye en base al trauma generado por la afectación del derecho de propiedad[4] originado por dos procesos fundamentales de reorganización de los recursos naturales: la reforma agraria y la nacionalización del cobre.
La Ley N°16.640 de reforma agraria del año 1967, establecía en su artículo 2 lo siguiente: “Con el objeto de que la propiedad agraria cumpla su función social, declárase de utilidad pública y autorízase la expropiación total o parcial de los predios rústicos que se encuentren en cualquiera de las situaciones que se expresan en los artículos 3° y 4° a 13° inclusive de la presente ley.” De una manera similar, en el año 1971, surgió “la primera consagración constitucional en materia minera, la cual devino con la reforma a la Constitución de 1925, a través de la Ley N°17.450,”[5] donde se “posibilitó la nacionalización de las empresas de la Gran Minería del Cobre y de la Compañía Minera Andina”[6]. Estas normativas fueron un intento de gestión de los recursos naturales que se correspondía a una economía centralizada, donde la organización, disposición y uso, tanto de la tierra, el agua y las minas tenían un fin de interés público (o utilidad pública) donde el Estado era el agente principal respecto al dominio, asignación y organización.
De una manera contrapuesta, la organización, disposición y uso que actualmente propone la carta fundamental de 1980 respecto a los recursos naturales, tiene como base el fortalecimiento y fomento de la propiedad privada por sobre la propiedad estatal o pública, donde el derecho real dominio y sus garantías constitucionales, son el núcleo de un sistema de mercado, a partir del cual la libre circulación de este tipo de bienes es concebida como el mejor y más eficiente sistema de asignación. Todo ello, además, articulado en función de los principios generales del orden público económico.
La pregunta que surge ahora es que, si todo este sistema jurídico actual de asignación y organización de los recursos naturales es suficiente para un contexto ambiental cada vez más complejo, donde el aumento de la presión sobre este tipo de bienes, el cambio climático y los impactos en las comunidades, requieren un nuevo sistema de organización en función de principios ambientales que aseguren la sustentabilidad de los recursos y un efectivo goce de los mismos por parte de los particulares.
La respuesta a lo anterior es negativa y puede ser fundamentada a partir del desarrollo de conflictos judiciales ambientales entre el Estado y los particulares donde surge una enorme contradicción entre el sistema de asignación, el rol de la propiedad en la organización de los recursos naturales, y la protección ambiental. Un ejemplo de ello son las causas D-04-2019 y D-06-2020 del Primer Tribunal Ambiental, los cuales demuestran la contradicción y obsolescencia de la normativa actual -partiendo por la constitucional-. De esta forma, creemos que una Constitución moderna debe entender que los problemas ambientales son parte de la intrínseca de la sociedad actual y que la proliferación de los mismos, generalmente en las comunidades más vulnerables, afectan el goce de derechos fundamentales consagrados tanto a nivel nacional como internacional. Es así que, toda política referente a ello, debe generarse sobre la base de cláusulas constitucionales que impongan una organización racional en relación a la explotación de estos recursos, donde las máximas de aquella ordenación se basen en los principios internacionales del desarrollo sostenible y la solidaridad intergeneracional. (Santiago, 7 abril 2021)
[1] Véase: Constitución Política del Perú: artículos 66, 67, 68, 69, 77, 195; Constitución Política de Colombia: artículos 8, 63, 80, 95, 268, 302, 330, 332 y ss.; Constitución del Ecuador: artículos 57, 72, 74, 83, 260, 408; Constitución Política del Estado de Bolivia: artículos 9, 30, 158, 298.
[2] Cuando hablamos de normativa genérica nos referimos a que estas constituciones no regulan ningún bien en específico, sino más bien hacen siempre relación a la categoría genérica de “recursos naturales” o conceptos similares.
[3] HERVÉ, Dominique. Tratamiento Constitucional de los Recursos Naturales en el Contexto de la Justicia Ambiental. En: MORAGA SARIEGO, Pilar (Editora). La Protección del Medio Ambiente: Reflexiones Para Una Reforma Constitucional. Santiago de Chile. Editorial Jurídica de Chile. Año 2019. 168 p. Pág. 131.
[4] Para mayor abundamiento véase: GÓMEZ LEYTON, Juan Carlos. La frontera de la democracia: el derecho de propiedad en Chile, 1925-1973. Santiago de Chile. Editorial LOM. Año 2004.
[5] ALBURQUERQUE TRONCOSO, Winston. Las aguas y las minas en la Constitución de 1980. Revista Chilena de Derecho. Santiago de Chile. Pontifica Universidad Católica de Chile. Año 2001 vol. 28 N°2, pp. 215 – 244. Pág. 346.
[6] Ibídem. Pág. 346.