En Lima (Capital), durante las Elecciones Generales 2021, en lugar de tener “únicamente” 18 campañas presidenciales, se realizaron, además, 680 campañas al Congreso de la República para posicionar las candidaturas elegibles por voto preferencial, haciendo un total de 698 campañas simultáneas. En otras palabras, los electores nos enfrentamos a una vorágine de información política proveniente de 698 candidaturas diferentes. ¿Es posible que un elector promedio les preste atención a 698 discursos diferentes cada uno con un lenguaje comunicacional más confuso que el otro?
A partir de ello, considero necesario formular la siguiente pregunta: ¿Deberíamos separar las Elecciones Presidenciales de las Elecciones Parlamentarias?
Al respecto, debo señalar que esta pregunta no es novedosa ni para el Derecho Constitucional ni para la Ciencia Política peruana. Así, por ejemplo, debemos recordar que fue la “Comisión de Alto Nivel para la Reforma Política” (en adelante, Comisión), creada mediante Resolución Suprema N° 228-2018-PCM, publicada en el diario oficial El Peruano con fecha 22 de diciembre de 2018[1], quien planteó la necesidad de presentar una propuesta legislativa para separar las Elecciones Presidenciales de las Elecciones Parlamentarias como procesos electorales autónomos e independientes en la Ley 26859, Ley Orgánica de Elecciones (en adelante, LOE).
Sobre esta propuesta, la Comisión partió por recordar que desde 1985, el efectuar las dos elecciones el mismo día trajo consigo significativas repercusiones para el régimen político peruano, generando, muchas veces, problemas de gobernabilidad e inestabilidad política que debilitan al sistema democrático peruano:
a) Para la Comisión, “debido a que la elección parlamentaria se realiza con la primera vuelta, los electores no conocen quién ha ganado el gobierno. El ciudadano debe elegir el Parlamento sin esa información. Eso produce una dispersión del voto, fraccionando la representación. Este tipo de contexto produce que los electores sufraguen por distintos partidos políticos, disminuyendo la posibilidad de establecer mayorías significativas. En consecuencia, el número de partidos políticos dentro del Parlamento se encuentra fragmentado, producto de los ciclos electorales simultáneos, no muy claros al inicio por las alianzas electorales”[2].
b) Para la Comisión, “la realización de múltiples campañas a la vez. En el diseño actual, la campaña electoral parlamentaria con voto preferencial y con una elección que se realiza el mismo día de la primera elección presidencial, ha hecho, por ejemplo, que, en Lima, en el 2016, en vez de tener diez campañas presidenciales, se realizaron, además, 360 campañas al Congreso para posicionar las opciones elegibles por voto preferencial, haciendo un total de 370 campañas simultáneas[3]. Las propuestas partidarias unificadas alrededor de la oferta presidencial se diluyen delante de las campañas por el voto preferencial. En cada campaña electoral, el elector se enfrenta a un sin número de mensajes, sin tener mejores posibilidades de escoger en un espacio de limpieza comunicativa”[4].
c) Para la Comisión, “presidentes de la República sin apoyo parlamentario mayoritario. Como señala Juan Linz (1990) en su estudio sobre los presidencialismos en América Latina, la carencia de una mayoría parlamentaria por parte de un gobierno genera problemas en la gobernabilidad. Y es que, como no se concentran los votos en los partidos con mejores opciones electorales, es posible esperar que exista una dispersión del voto. La conformación de mayorías se vuelve improbable y el mandato legislativo encuentra a un Parlamento fracturado sin la posibilidad de establecer coaliciones. Eso se produce, con mayor probabilidad, cuando se realizan simultáneamente la elección parlamentaria con la primera elección presidencial”[5].
De esta forma, precisa la Comisión, “la simultaneidad en las elecciones genera desventajas considerables para un adecuado sistema representativo con gobernabilidad. Debido a ello, la propuesta sugiere modificar el tiempo en el que se desarrolla la elección del Congreso para llevarla a cabo el quinto domingo después de la primera elección presidencial. Es decir, las elecciones parlamentarias coincidirían con la segunda elección presidencial, en caso de que esta ocurriese”[6].
Del mismo modo, la Comisión afirma que “el desarrollo de las elecciones parlamentarias con la segunda elección presidencial puede ejercer una influencia considerable en los electores. Debido a la separación, es posible que el electorado pueda ejercer un voto estratégico. Es decir, cada ciudadano puede concentrar su voto en los partidos políticos más votados, y, exista o no una segunda elección (o segunda vuelta) para la elección presidencial, se tiene la posibilidad de emitir un voto de apoyo al posible gobierno o a la oposición. Así, los votos se concentran en partidos políticos con posibilidades reales de ejercer el poder, tanto en el gobierno como en la oposición, y el fraccionamiento, que produce deficiencias en la gobernabilidad, tiende a reducirse”[7].
Además, la Comisión advierte que “el desarrollo de las elecciones para el Congreso en un distinto momento produce un efecto concertador entre los partidos políticos más votados. El actual sistema electoral construye al órgano legislativo sin aún decidirse al gobernante de turno por lo que se evita la construcción de alianzas y mayorías. La propuesta de modificación de los tiempos en el que se realiza la elección parlamentaria propone generar, en consecuencia, estabilidad entre el Ejecutivo y Legislativo”[8].
Por lo antes expuesto, en su oportunidad, el Poder Ejecutivo presentó el Proyecto de Ley 4186/2018-PE, Proyecto de Ley que modifica la Ley Orgánica de Elecciones respecto al Sistema Electoral Nacional, en el que se propuso la siguiente redacción para el artículo 20 de la LOE:
Artículo 20.- Las elecciones para congresistas se realizan el quinto domingo después de la primera elección para Presidente y Vicepresidente de la República, conjuntamente con la segunda elección presidencial, si la hubiera.
(…)
Sobre este punto, corresponde señalar que el artículo 16 del mismo cuerpo normativo señala que las Elecciones Generales (Presidenciales, para la referencia) se realizan cada cinco años, el segundo domingo del mes de abril, salvo lo dispuesto en los Artículos 84[9] y 85[10] de la LOE.
Por lo antes expuesto, compartimos la reflexión expuesta por la Comisión sobre la necesidad de separar las Elecciones Presidenciales de las Elecciones Parlamentarias porque se trata de una propuesta que garantiza mayores niveles de gobernabilidad a un régimen político de corte presidencialista -como es el peruano- pero que ha incorporado figuras tales como la interpelación y censura ministeriales, el juicio y/o antejuicio político, el voto de confianza y/o de investidura ministerial, e inclusive la vacancia presidencial por la causal de incapacidad moral permanente, que cuando son utilizadas de manera inadecuada e irresponsable generan una profunda inestabilidad política.
En suma, consideramos que se trata de una propuesta de reforma normativa que debería merecer una mayor atención por parte de la representación nacional en el Parlamento, los partidos políticos y la sociedad civil interesada en consolidar el sistema democrático y el Estado de Derecho en el Perú sobre la base de dos principios constitucionales y políticos fundamentales: representación y gobernabilidad. (Santiago, 3 septiembre 2022)
[1] Ver la referida Resolución Suprema en el siguiente enlace: https://busquedas.elperuano.pe/normaslegales/crean-la-comision-consultiva-denominada-comision-de-alto-ni-resolucion-suprema-n-228-2018-pcm-1726044-1/
[2] Comisión de Alto Nivel para la Reforma Política. Informe Final “Hacia la Democracia del Bicentenario”, página 146.
[3] En Lima, en el 2021, en vez de tener 18 campañas presidenciales, se realizaron, además, 680 campañas al Congreso para posicionar las opciones elegibles por voto preferencial, haciendo un total de 698 campañas simultáneas.
[4] Ibidem, página 146.
[5] Ibidem, página 146.
[6] Comisión de Alto Nivel para la Reforma Política. Informe Final “Hacia la Democracia del Bicentenario”, página 146.
[7] Ibidem, página 147.
[8] Ibidem, página 147. La referencia específica sobre este planteamiento la encontramos en Pease, H. y Tuesta Soldevilla, F. Representación y sistema electoral. Lima: Pontificia Universidad Católica del Perú (PUCP).
[9] Artículo 84º.- El Presidente de la República está facultado para disolver el Congreso de la República si éste ha censurado (2) dos Consejos de Ministros o les ha negado la confianza. El decreto de disolución contiene la convocatoria extraordinaria a elecciones para nuevo Congreso.
[10] Artículo 85º.- Las Elecciones se efectúan dentro de los cuatro meses de la fecha de disolución, sin que pueda modificarse el Sistema Electoral preexistente.