1. Descripción

El presente artículo de opinión analiza en profundidad y desde un punto de vista crítico la sentencia de causa rol 115.005-2022 de la Corte Suprema de Chile, que refiere a un caso de denegación de ingreso al procedimiento de reconocimiento de la condición de refugiado de un ciudadano venezolano fallado en sede de protección.

2. Introducción

Hace pocos días conocimos del fallo rol 115.005-2022 de la Corte Suprema de Justicia, de fecha 20 de marzo de 2023. Se trata de una sentencia respecto a una apelación presentada en el marco de una acción de protección patrocinada por el Instituto Nacional de Derechos Humanos, iniciada en octubre del año 2021.

La causa trata sobre un ciudadano venezolano, quien solicitó el reconocimiento de la condición de refugiado en Chile, en dependencias del entonces Departamento de Extranjería y Migración, hoy, Servicio Nacional de Migraciones. En el caso, la persona afectada había ingresado por un paso no habilitado al país, y, por esta razón, la autoridad recurrida no dio curso a su solicitud de asilo, indicándole en un análisis de admisibilidad previo, que debía realizar el trámite de “autodenuncia” como condición para poder iniciar el procedimiento.

Lamentablemente, la situación sufrida por el recurrente no es nueva: son cientos de casos los que han analizado nuestras cortes superiores de justicia sobre exactamente el mismo tema, siendo, por cierto, la mayoría de ellas acogidas[1]. Y es que la situación viene de antaño, pues, desde los inicios de la aplicación de la ley 20.430 sobre protección de refugiados en Chile, que data del año 2010, se han documentado en diversos espacios -entre ellos, la literatura[2]– las prácticas ilegales por parte de la autoridad que han sido llevadas a cabo impidiendo, de facto, el ingreso al procedimiento de reconocimiento de la condición de refugiado a quienes lo solicitan, lo que, como ha sostenido quien suscribe en otros espacios, termina por vulnerar el derecho humano a buscar y recibir asilo consagrado en la Convención Americana sobre Derechos Humanos.

Estas prácticas ilegales mencionadas, toman la forma de entrevistas de admisibilidad de corta duración, realizadas fuera del marco legal por un funcionario o una funcionaria de atención de público de la antigua sección de refugio y reasentamiento o del actual departamento de refugio y reasentamiento del Servicio Nacional de Migraciones. En estas entrevistas, al cabo de 5 o 10 minutos, luego de preguntarle a la persona por qué quiere solicitar refugio, el funcionario o funcionaria, siguiendo, probablemente, una directriz superior, le indica a la persona que no puede ingresar al procedimiento y que, por tanto, no iniciará el mismo y no dará curso a su solicitud. Los motivos son variados, siendo los más comunes el que al funcionario o funcionaria no le parece que el caso sea uno digno de ser estudiado en el procedimiento, o lo que en otras palabras sería que su caso no sería de refugio; y aquel que dice relación con la exigencia previa a la persona de una “autodenuncia” por su ingreso por paso no habilitado al país, como condición para acceder al procedimiento[3].

Estos exámenes de admisibilidad no forman parte del procedimiento de reconocimiento de la condición de refugiado de acuerdo a la ley y su reglamento, y, por ello, las cortes superiores de justicia han conocido y fallado favorablemente numerosos casos donde la autoridad ha actuado de manera ilegal y arbitraria. Pese a ello, la autoridad, con independencia del gobierno de turno, ha insistido en estas conductas hasta la actualidad[4].

3. Análisis del fallo

En el contexto anterior, el fallo en comento resulta relevante, pues ordena a la recurrida dar inicio al procedimiento de asilo -otorgándole el formulario creado por la institución para la más expedita tramitación de las solicitudes- y también le exige que en un plazo no superior a 40 días, dicte “las resoluciones de carácter general que correspondan para adecuar la actuación de sus empleados a la correcta aplicación de los preceptos involucrados en la materia, en el sentido indicado en el motivo décimo séptimo de este fallo”. Esto último refiere precisamente ingresar las solicitudes de asilo presentadas por personas con ingreso por paso no habilitado, iniciando el procedimiento en cuestión, siendo una cuestión posterior -y no anterior, como sostiene la autoridad- el registro que ellas deben efectuar ante la Policía de Investigaciones de Chile, a riesgo de tener por desistido el procedimiento de refugio en cuestión si no cumplen con el mandato.

Lo anterior, en sí mismo, es llamativo y contribuye al respeto, promoción y protección de los derechos humanos de las personas solicitantes de asilo y refugiadas en Chile, pues una vez más la Corte Suprema reconoce con claridad la existencia de prácticas ilegales de admisibilidad por parte de la autoridad migratoria, y además exige de manera estricta a la autoridad acabar con ellas, restaurando así el imperio del derecho.

Adicionalmente, es importante prestar atención al vocabulario utilizado por la Corte Suprema en su fallo, en particular en el considerando décimo séptimo. Allí, no solo la Corte deja en claro que la persona tendrá el deber de presentarse ante la Policía de Investigaciones como una actuación que forma parte del procedimiento de refugio que ya ha sido previamente iniciado -lo que jurídicamente y de acuerdo a la Corte, debe tomar la forma de una subsanación del artículo 31 de la ley 19.880-, sino que además la obligación de la persona no es a “autodenunciarse”, sino que a comparecer ante la señalada autoridad policial para que esta autoridad proceda a “verificar su identidad y asegurar la validez de los documentos que porta”, además de registrarle y asegurar su libre voluntad para entrar al país, tal como señala el considerando octavo de la sentencia .

Esto es importante, pues la llamada “autodenuncia” -conocida técnicamente como una “declaración voluntaria de ingreso clandestino” de acuerdo con el sitio web de la Policía de Investigaciones de Chile- es un trámite no regulado en la ley, contrario al principio de no autoincriminación, que, en todo caso, se aplica en la práctica para conseguir los datos de todas aquellas personas que han ingresado al país por un paso no habilitado. Estos datos también son obtenidos con información derivada de las denuncias que la misma autoridad policial realiza al verificar la permanencia en el país de una persona extranjera con este tipo de ingreso. En este sentido, estos datos generan un registro general de extranjeros especialmente creado para abrir paso, conforme a las reglas de la ley 21.325, a un procedimiento administrativo sancionador, que lleva a la dictación de una medida de expulsión en contra de aquellas personas registradas, precisamente por haber hecho ingreso a territorio nacional eludiendo el control fronterizo.

Claramente el fallo en comento da cuenta de un registro distinto al de la “autodenuncia”, y es importante que la Policía de Investigaciones de Chile tome todas las medidas pertinentes para poder cumplir con la obligación que ella tiene de acuerdo a la legislación sobre protección de refugiados, según señala la Corte Suprema, sin confundir los registros.

Lo dicho no es menor si, además de los aspectos jurídicos, se tiene en cuenta la cuestión práctica relativa a que el registro de la “autodenuncia” consta de dos fases complementarias y obligatorias, una virtual y una presencial, que demoran en total cerca de 6 meses en culminar con la conocida “tarjeta de extranjero infractor”, documento que, a lo menos hasta la fecha del fallo, el Servicio Nacional de Migraciones exigía a las personas solicitantes de asilo con ingreso irregular al país como condición para ingresar al procedimiento de refugio.

Siguiendo la interpretación de la misma Corte, los artículos 35 y 8 del reglamento de la ley sobre protección de refugiados, decreto 837-2011, exigen que la persona con ingreso por paso no habilitado se presente ante la autoridad migratoria, que según su análisis sería la Policía de Investigaciones de Chile, en un plazo no superior a 10 días, solo para evitar el inicio de un procedimiento sancionatorio en su contra a causa de su tipo de ingreso.

Aunque la Corte no lo señala, quien suscribe es de la opinión de que si esto es así, si una persona presenta su solicitud de asilo en un plazo posterior a los 10 días desde su ingreso al país, debe iniciarse el procedimiento de asilo, y la persona debe comparecer ante la Policía de Investigaciones para el llenado de los dos registros señalados precedentemente. Al respecto, en relación al registro que inicia el proceso sancionatorio (“autodenuncia” o denuncia por ingreso por paso no habilitado), en el mismo debe darse cuenta de que la persona está dentro del procedimiento de reconocimiento de la condición de refugiado y que, por tanto, debe suspenderse el mismo en virtud del artículo 5 de la ley 20.430 que prohíbe la expulsión de solicitantes de refugio salvo motivos excepcionales señalados en la norma.

4. Diferencia interpretativa

Ahora bien, un asunto que no es menor es la interpretación que la misma Corte realiza respecto de quién es la autoridad migratoria ante quien las personas con ingreso irregular al país deben presentarse conforme a los artículos reglamentarios señalados. Quien suscribe considera que la interpretación de la Corte, solo en este punto, es equivocada. Ello se debe, tal cual como ha expresado en otros espacios en conjunto con otras colegas[5], a dos motivos.

En primer lugar, la ley 21.325 de migración y extranjería distingue claramente en su articulado entre autoridad migratoria y autoridad contralora, siendo la primera el Servicio Nacional de Migraciones -o la Subsecretaría del Interior en casos excepcionales-, y la segunda la Policía de Investigaciones de Chile. De hecho, en la ley se menciona a la autoridad contralora, con ese nombre, en 8 ocasiones, haciendo alusión precisamente a lo que aquí venimos señalando. Así, cuando la ley 20.430 se refiere a autoridad migratoria, ello debe entenderse conforme a la ley de migración y extranjería que da cuenta de cuál es esa autoridad, siendo aquella, como se dijo, el Servicio Nacional de Migraciones. En este sentido, la obligatoriedad de concurrir ante la autoridad migratoria en un plazo de 10 días siguientes al ingreso por un paso no habilitado es solo para efectos de que el Servicio no inicie el procedimiento administrativo sancionatorio. Como bien sostuvo la Corte, en todo caso, nada obsta al inicio y sustanciación del procedimiento de reconocimiento de la condición de refugiado/a.

En segundo lugar, las normas reglamentarias examinadas por la Corte deben leerse a la luz del artículo 6 de su norma base, esto es, la ley 20.430, el cual trata sobre el mismo asunto regulado en los artículos del reglamento analizados, y que por su tenor literal, mandata a no sancionar a quienes “se presenten, dentro de los diez días siguientes a la infracción a la legislación que establece normas sobre extranjeros en Chile, ante las autoridades, alegando una razón justificada”. De esta norma se extrae que la persona debe justificar, al presentar su solicitud de asilo, el por qué de su ingreso por un paso no habilitado, implicando el vocablo “autoridades”, entonces, a las autoridades ante quienes se presenta y se sigue el procedimiento de asilo, a saber, el Servicio Nacional de Migraciones. En este mismo sentido, en la misma norma legal aparece la referencia a la ley que establece normas sobre extranjeros en Chile, hoy ley 21.325 sobre migración y extranjería, debiéndose usar los conceptos que en ella aparecen, lo que nos lleva, nuevamente, al primer argumento descrito en el párrafo precedente y que da cuenta de la errónea interpretación de la Corte Suprema en este punto.

Este error interpretativo de la Corte Suprema cobra relevancia cuando ella distingue entre el inicio del procedimiento y el curso de éste. Para la Corte, y según su interpretación, el procedimiento de asilo de una persona extranjera con ingreso por paso no habilitado al país debe iniciarse, pero no se le podrá dar curso – es decir, no se podrá proseguir con el análisis del caso- sino hasta que la autoridad solicite, a través de la subsanación, la comparecencia de la persona ante la Policía de Investigaciones para su registro y verificación de documentos y voluntad, y la persona de cuenta de la realización de aquello. Para quien suscribe, el procedimiento de asilo debe iniciarse y sustanciarse sin necesidad del registro indicado por la Corte, precisamente por lo señalado en los párrafos anteriores, siendo la Policía la que tiene el deber de solicitar los antecedentes de personas con ingreso por paso no habilitado al Servicio Nacional de Migraciones, a fin de cumplir con la obligación mandatada por el artículo 5 del decreto ley 2460 que dicta le ley orgánica de la Policía de Investigaciones de Chile, norma que también fue mencionada por la Corte en el fallo en comento.

5. Conclusión

Sea cual sea, en todo caso, la interpretación más adecuada, lo cierto es que en ambas opciones es claro que el procedimiento de asilo debe iniciarse siempre respecto de una persona extranjera con ingreso por paso no habilitado que lo requiera, sin que pueda ocurrir ningún análisis de admisibilidad que exija algún trámite previo. La Corte Suprema no deja espacio para dudas sobre esto, y ello implica, por ejemplo, que el Servicio Nacional de Migraciones debe, en seguida, extender “al peticionario y a los miembros de su familia que lo acompañen, una visación de residente temporario” (hoy visa de residencia temporal), tal cual como prescribe el artículo 32 de la ley 20.430, precisando que lo anterior debe hacerse “una vez presentada la solicitud”. También es claro que, si correspondiera, como entiende la Corte Suprema, la exigencia de algún trámite, este sería posterior y consistiría en la solicitud, a través de la subsanación, de la comparecencia de la persona ante la Policía de Investigaciones para efectos de registro y validación diferentes a la conocida “autodenuncia” o declaración voluntaria por ingreso clandestino.

Con todo, aunque nunca serán justificables las trabas que han puesto las autoridades de turno a las personas para ingresar al procedimiento de refugio en Chile, lo cierto es que pueden ser válidos los temores de sobresaturación del sistema de asilo, cuestión que es materia de otro análisis pero que, de todos modos, debe ser abordada a través de una mayor dotación de personal y de procedimientos acelerados y simplificados -siguiendo la nomenclatura propuesta por el Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados- que contengan todas las garantías de un debido proceso, y no mediante prácticas ilegales que vulneran los derechos de las personas solicitantes que acuden al procedimiento precisamente porque han huido de la violencia, la guerra, la persecución o la vulneración masiva a sus derechos humanos en su país de origen, requiriendo por ello protección internacional. (Santiago, 27 marzo 2023)

[1] Vargas, F. y Gutiérrez, F. (2023), Trabas en el ejercicio del derecho humano a buscar y recibir asilo en Chile: el ingreso al procedimiento de asilo. Artículo aceptado y en espera de publicación en Revista de Derecho Universidad Austral de Chile.

[2] Olea, H. (2012), Refugiados en Chile: Análisis de la ley 20.430 y su reglamento. En Alberto Coddou (Ed.), Informe anual sobre derechos humanos en Chile (p. 124).

[3] Gutiérrez, F. y Charles, C. (2019). Derechos de las personas migrantes, solicitantes de asilo y refugiadas ¿Procedimientos Ordenados, Seguros y Regulares? Medidas administrativas en migración y asilo bajo los estándares de los derechos humanos. En Francisca Vargas (Ed.), Informe anual sobre derechos humanos en Chile (pp. 210-214).

[4] Cuestión que la autora conoce desde su trabajo en la Clínica Jurídica de Migrantes y Refugiados de la Universidad Diego Portales, donde se atiende a personas a quienes se les deniega el ingreso al procedimiento de reconocimiento de la condición de refugiado de manera ilegal y arbitraria.

[5] Carta enviada al Servicio Nacional de Migraciones en enero de 2023, con copia al Ministerio de Relaciones Exteriores de Chile y a la Relatoría sobre los derechos de las personas migrantes de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos.