Por Sebastián Alonso Caripan Gracia, U. Central
Todo lo que hoy en día respecta al tratamiento del régimen penitenciario en Chile se encuentra expresamente regulado en una normativa de rango inferior a la ley, la cual se consagra a través del ejercicio de la potestad reglamentaria que emana del poder ejecutivo. Entre esta normativa, encontramos el Reglamento de Establecimientos Penitenciarios, cuyo texto se contiene en el Decreto Supremo N°518, del año 1998, del Ministerio de Justicia, el cual sería un equivalente a una “LEY GENERAL PENITENCIARIA”.
Este Reglamento no solo se refiere a la organización y funcionamiento de los establecimientos penitenciarios, sino que también a la ejecución de la pena. Ello denota una escasa, o más bien nula preocupación sobre una materia sensible como lo son los derechos de las personas privadas de libertad, pudiendo concluirse que, la legislación chilena no tiene mayor interés en respetar las garantías fundamentales de las personas privadas de libertad, como tampoco dar un trato digno a estas, siendo la población penal tratada como personas de segunda categoría.
Luis Vergara Cisterna, abogado, Magíster en Derecho con mención en Derecho Penal, de la Universidad de Chile, actualmente cursando programa de Doctorado en Derecho en la Universidad Central de Chile responde nuestras preguntas sobre el tema.
1. ¿A qué se debe que la etapa de ejecución de penas y derechos de las personas privadas de libertad se encuentren regulado en una normativa de rango inferior a la ley?
Es difícil determinar con precisión la causa específica de esta falencia. Sin embargo, considerando que la denuncia sobre el déficit de legalidad en la fase de ejecución penal ha sido sostenida en el tiempo y se ha mantenido con distintos énfasis, por más de treinta años, es evidente que no ha existido el interés político de los distintos gobiernos para impulsar, de forma seria, una ley de ejecución penal en Chile.
El debate acerca de la forma en que se deben ejecutar las penas y medidas privativas de libertad no es nuevo, desde al advenimiento de la democracia hemos podido conocer con detalle las falencias que tiene la fase de cumplimiento penal, no obstante, esta evidencia no ha sido suficiente para movilizar al poder político. Por el contrario, se sigue validando la existencia de una norma infra legal (Decreto 518/98 Reglamento de Establecimientos Penitenciarios) para regular la actividad penitenciaria. Este Reglamento junto a la ley orgánica de Gendarmería de Chile (Decreto Ley 2859/79) y su norma complementaria (Decreto 577/2011), sirven de sustento para la profusa y dispersa regulación que presenta orgánica y funcionalmente el sistema.
Uno de los problemas que deriva de ello es que, gran parte de la regulación es creada en base a numerosas resoluciones internas, exentas del trámite de toma de razón que ejerce la Contraloría General de la República. Regular la actividad penitenciaria por un simple decreto no se aviene a los estándares que impone el Estado de Derecho. Al estar dictada la norma por el mismo poder que la aplica carece de fuerza suficiente para alzarse como límite efectivo frente al poder, pues no logra servir de garantía para el resguardo del contenido esencial de los derechos fundamentales cuya titularidad detentan las personas privadas de libertad.
2. ¿Cree usted, como profesional especializado en la materia que, el que los derechos y deberes de los privados de libertad se encuentren regulados en normativa de rango reglamentario y no en una ley, provoque una constante vulneración de derechos?
El estado de infra legalidad normativo que presenta el sistema chileno, mantenido y naturalizado acríticamente con el correr de los años, favorece la existencia de una mayor apertura a la regulación reglamentaria que socaba la legitimidad del poder estatal en las prisiones e introduce a los privados de libertad en un orden arbitrario y sin control efectivo. Se desmontan así las garantías de sus derechos fundamentales y se les obliga a soportar los embates de un poder estatal muchas veces desbordado.
3. Pensando en que la etapa de la ejecución de la pena es aquella en donde se puede apreciar toda la fuerza y capacidad coactiva del Estado, ¿correspondería poner más énfasis en cumplir con las garantías mínimas de las personas privadas de libertad?
El genérico principio de legalidad, en materia penal, incluye la llamada garantía ejecutiva para la fase de cumplimiento, mediante la cual se pretende limitar el poder de las agencias penales en la fase ejecutiva y propender a que su actividad se realice con estricto apego a la ley, sobre todo en aquellos actos en que se afectan o limitan los derechos fundamentales de las personas reclusas en los centros penales.
4. El art. 82 del Reglamento establece que las sanciones al privado de libertad serán aplicadas por el jefe del establecimiento. En el mismo tenor, el articulo 81 del mismo cuerpo normativo establece la facultad para castigar a los internos con sanciones gravísimas. ¿Estos preceptos legales no estarían violando derechos fundamentales del privado de libertad?
En un modelo que propicie la protección de los derechos de las personas privadas de libertad, es imperioso que para la imposición de sanciones, por faltas al régimen interno, sea la ley la que regule en detalle una actividad de esta naturaleza. Debiendo esta, a su vez, contener las garantías mínimas del debido proceso, y todas las herramientas procesales de impugnación necesarias para garantizar los derechos del interno. Todo bajo un sistema de control jurisdiccional estricto que tenga la fuerza suficiente para supervisar los actos de la administración.
En el sistema actual, la imposición de sanciones es uno de los ámbitos más deficitarios y donde queda en evidencia el amplio margen de discrecionalidad que tiene el operador penitenciario.
5. ¿El reglamento de Establecimientos Penitenciarios estaría vulnerando el principio non bis in idem, teniendo en consideración que, el Estado está imposibilitado de realizar una doble persecución judicial e imponer dos sanciones a un mismo hecho, y en el reglamento, específicamente en los artículos 78 y 79 se establecen faltas disciplinarias que ya son constitutivas de delitos y que pueden ser sancionadas tanto por el jefe del establecimiento penitenciario como por el juez competente sobre los mismos hechos punibles?
El citado Reglamento (Decreto 518/98) penitenciario en Chile, al regular las faltas que habilitan la imposición de sanciones disciplinarias, incurre, en algunos casos, en clara inobservancia del del principio non bis in idem, (material y procesal) pues posibilita, la aplicación de una doble sanción por un mismo hecho: una de naturaleza penal y otra del orden administrativo. La mantención de este régimen es altamente perjudicial para el sujeto privado de libertad por cuanto lo somete a un exceso de poder e introduce, además, una falsa percepción en los operadores, que dificulta dejar atrás la antigua y perniciosa relación de sujeción especial, para avanzar hacia una relación distinta en que el Estado mantiene una posición de garante respecto del privado de libertad.
Es importante que, en materia de sanciones al régimen disciplinario, propio del encarcelamiento, se evite el exceso de poder punitivo y se prohíba imponer una doble sanción por un mismo injusto, cuando concurre identidad de hechos, sujetos y fundamentos.
6. Si bien existen tribunales de justicia con competencia sobre derechos fundamentales de los privados de libertad, y que permiten hacer valer los recursos jurisdiccionales y administrativos que correspondan, ¿cree que la no existencia de tribunales especializados en la ejecución de la pena incide en la poca efectividad de estas vías cautelares de garantías del imputado y/o rematado según sea el caso? ¿Cómo es el caso en el Derecho Comparado?
Chile no solo es carente de una ley penitenciaria, sino también de un control jurisdiccional especializado y eficiente en la fase ejecutiva penal. A pesar de la existencia declarativa de que existe el Juez de Ejecución Penal en los términos del Código Orgánico de Tribunales, no es posible apreciar un sistema coherente de competencias asociadas a esta magistratura. Poco ayuda a este problema, la inexistencia de una norma procedimental que regule la forma en que los Jueces de Garantía (actuando como jueces de ejecución penal) deben conocer, fallar y hacer ejecutar lo resuelto en materias de cumplimiento penal. Su falta de especialización y la carencia de un enfoque multidisciplinario atentan contra la debida protección de los derechos de las personas privadas de libertad.
7. ¿La sanción de internación en una celda solitaria por periodos que no podrán exceder más de 10 días contenida en el artículo 81 del reglamento, constituye de cierta manera una forma de tortura contra el privado de libertad?
En el Sistema Universal de Derechos Humanos, tanto el Comité de Derechos Humanos como el Comité contra la Tortura, han previsto que el régimen de aislamiento en celda solitaria es un castigo severo que provoca graves consecuencias físicas y psicológicas, toda vez que genera sufrimientos continuos devenidos de la privación sensorial y el impedimento casi absoluto de comunicarse con otras personas.
Esta realidad ha hecho que se exhorte a los Estados a restringir el uso de esta medida y de ser necesario debe considerarse como una reacción de última instancia, por el período más breve posible. Siempre con el control riguroso del órgano jurisdiccional competente. Es imperioso contrastar la práctica de los operadores penitenciarios con lo dispuesto en el artículo 5 de la Convención Americana de Derechos Humanos, evitando toda vulneración a la integridad física y psicológica de las personas privadas de libertad.
Es importante destacar que las “Reglas Nelson Mandela” prohíben tanto el aislamiento indefinido como aquel que se impone de forma prolongada. Así también, el encierro en una celda oscura o permanentemente iluminada. Haciéndose eco de esta perspectiva, en el Sistema Interamericano, la Corte Interamericana de Derechos Humanos, ha aseverado en su informe N° 63/99 referido al caso “Rosario Congo v. Ecuador”, que el aislamiento penitenciario constituye, por sí mismo, “un trato cruel, inhumano y degradante” y agrega, en el caso “Lori Berenson Mejía v. Perú”, que constituye un acto “lesivo de la integridad psíquica y moral de la persona y del derecho al respeto de la dignidad inherente al ser humano”.
En el mismo sentido el Sistema Europeo de Derechos Humanos, a través de la Corte Europea, ha dictaminado en el caso “Mathew v. Países Bajos. N° 24919/03” que el régimen de aislamiento, cuando se lleva a efecto “en una celda reducida, con escaza ventilación y sin iluminación natural o, bien, por un lapso de tiempo prolongado, constituye, sin atenuaciones, una forma de tratamiento cruel, inhumano y degradante”. Esto puede atentar contra la personalidad de la persona privada de libertad en cuanto implica una privación sensorial casi absoluta.
No cabe duda de que la privación de libertad constituye un ámbito de especial vulnerabilidad para las personas internas en espacios carcelarios, tanto por las condiciones existentes en los establecimientos penitenciarios, como las dinámicas procedimentales institucionalizadas. Por ello, para prevenir la generación de actos de tortura y malos tratos al interior de las cárceles, es preciso que el Estado genere y despliegue una estrategia a largo plazo, interviniendo aquellos cursos causales de procesos internos, que encierran riesgo de provocar hechos de tortura u otros tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes, dentro de los cuales se encuentran las prácticas de aislamiento en celda solitaria.
En la propuesta del texto constitucional rechazado por la ciudadanía, se establecía el derecho de toda persona privada de libertad a no sufrir limitaciones a otros derechos que aquellos necesarios para la ejecución de la pena. Teniendo en cuenta esto, el momento constitucional presente, y la nula regulación de una ley que regule los derechos y deberes de los privados libertad, ¿cree usted necesario realizar la consagración de estos derechos a nivel constitucional en una futura propuesta de texto constitucional? O ¿cree necesario promulgar una ley con suma urgencia que regule esta materia?
La ineficacia de los derechos cuestiona la efectividad del poder al interior de los recintos penitenciarios e instala un elemento que interpela la legitimidad de la actividad estatal. En Chile es urgente que dicte una ley que contenga la especificación normativa de los derechos fundamentales de los privados de libertad, reforzando su titularidad y definiendo su contenido y límites, pues esto contribuirá a superar los déficits que presenta el sistema y elevará el nivel de su eficacia.
8. ¿Cómo ve usted el futuro en esta materia?
Es muy complejo el escenario que enfrenta el sistema penitenciario chileno, pues nada indica que existe la voluntad de gestionar una ley de ejecución penal. Las autoridades del actual gobierno no han dado luces al respecto, todo lo contrario, se gesta en el Ministerio de Justicia y Derechos Humanos una nueva modificación al Reglamento de Establecimientos Penitenciarios, lo que nos indica que nada cambiará en el futuro inmediato.
En Chile, al estar basado el régimen carcelario en normas infra legales, se produce una vulneración flagrantemente el principio de legalidad y se somete al individuo a un exceso de poder discrecional cuyos límites y controles son difusos. El Reglamento de Establecimientos Penitenciarios, en la práctica, se ha instalado impropiamente en el lugar reservado para la ley. Esto favorece la percepción errónea del operador que concibe al privado de libertad bajo una relación de sujeción especial con Estado, donde está afecto una gran carga de deberes y solo un residual de derechos. En estas condiciones los sujetos no son concebidas como titulares de derechos, sino sólo como potenciales merecedores de beneficios.
Por lo anterior es insuficiente regular la actividad penitenciaria por un simple reglamento, pues al emanar este de la misma autoridad administrativa encargada de aplicarlo, se abre un peligro margen de discrecionalidad donde el operador penitenciario asume una posición de juez y parte.