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Imagen: bonitoleon.com
Temas públicos.

Consejos Judiciales: aumentando el riesgo de captura política, es el título de una publicación del Instituto Libertad y Desarrollo.

Concentrar todas las funciones del gobierno judicial en una sola institución, incentiva y facilita su captura por partidos y movimientos políticos, facciones ideológicas y grupos de interés.

14 de enero de 2022

La publicación señala que se han presentado dos propuestas en la Comisión de Sistema de Justicia de la Convención Constitucional en materia de Poder Judicial, que difieren en una serie de materias, pero coinciden en una idea central: la necesidad de crear un Consejo de la Judicatura (la primera) o Consejo Nacional de la Justicia (la segunda).

Agrega que esta propuesta nace del diagnóstico compartido de que la concentración de las funciones de “gobierno judicial” en manos de la Corte Suprema, que en palabras de las constituciones de 1833, 1925 y 1980 “tiene la superintendencia directiva, correccional y económica de todos los tribunales de la Nación”, resulta lesiva para la independencia interna de los jueces, atenta contra la eficiencia y la objetividad en el ejercicio de dichas funciones y distrae a la Corte Suprema de sus tareas jurisdiccionales.

Enseguida refiere que los problemas invocados son reales y se vienen arrastrando desde los comienzos de la República, pero que de un diagnóstico acertado no se sigue necesariamente que la solución propuesta sea la correcta, pues los Consejos de la Magistratura, de la Judicatura o Judiciales aumentan el riesgo de captura política del Poder Judicial, generando mayores inconvenientes de los que son capaces de solucionar. Aunque lo anterior, se afirma, no equivale a defender la conservación del statu quo, por cuanto existen modos alternativos de estructurar el gobierno judicial sin correr los riesgos aludidos.

Luego se pone de relieve que ambas propuestas de normas constitucionales coinciden en una serie de principios fundamentales para el buen funcionamiento de los tribunales de justicia: la independencia judicial, el principio de inavocabilidad o la inamovilidad de los jueces mientras dure su buen comportamiento, entre otros. Sin embargo, también coinciden en la necesidad de crear un órgano autónomo encargado de las funciones de gobierno judicial. Las razones para llegar a esta conclusión son similares. Así, leemos en la propuesta de los convencionales de izquierda que la estructura jerárquica del Poder Judicial “vulnera, en primer lugar, la debida independencia de los órganos jurisdiccionales inferiores ya que estos últimos se verán eventualmente influenciados a adecuar su comportamiento y sus fallos a las convicciones e ideologías de sus superiores, con miras a un futuro nombramiento y ascenso”. Por su parte, los convencionales de Evópoli, RN y la UDI afirman que “existe un diagnóstico compartido de que la Corte Suprema debe concentrarse en su rol jurisdiccional, eximiendo a los jueces de tareas no-jurisdiccionales, como las que actualmente involucran a los ministros y ministras”.

En base a este diagnóstico, ambas propuestas llegan a la conclusión de que es necesario separar la función jurisdiccional y las funciones del gobierno judicial, creando un órgano que concentre estas últimas. Las diferencias, en cambio, se refieren a la extensión de las atribuciones del Consejo, así como a su integración.

Enseguida, la publicación examina propuesta de los partidos y movimientos asociados a la izquierda que, en lo central, establece que “el gobierno y la administración del Sistema Nacional de Justicia recae en una entidad autónoma, independiente de los órganos que ejercen la función jurisdiccional, denominado Consejo de la Justicia”.

Dentro de las atribuciones del órgano se encuentran facultades disciplinarias para sancionar, remover y decidir sobre los traslados no sólo de los jueces y demás funcionarios judiciales, sino también fiscales y funcionarios del Ministerio Público, defensores y funcionarios de la Defensoría Penal Pública, así como también a notarios, conservadores e integrantes del Consejo de Defensa del Estado.

Asimismo, cuenta con facultades para nombrar, previa realización de un concurso público, a quienes se desempeñen como jueces, fiscales, defensores -incluyendo al Fiscal Nacional, fiscales regionales, y al Defensor Nacional y los defensores regionales- notarios, conservadores e integrantes del Consejo de Defensa del Estado.

En lo que respecta a su integración, el Consejo “está compuesto por veintiún integrantes, quienes durarán en sus cargos por un período de 6 años, sin reelección, y tomarán sus decisiones mediante acuerdos adoptados por la mayoría de sus miembros en ejercicio”. En concreto, lo componen un integrante designado por el Presidente en ejercicio; dos por el Congreso; seis por los jueces titulares, dos por los fiscales del Ministerio Público; dos por los Defensores Penales Públicos; dos por los funcionarios de justicia; dos por integrantes de la sociedad civil y dos por pueblos originarios.

Respecto de esta integración, se afirma en la publicación, que es criticable porque conlleva una representación excesiva de autoridades políticas y órganos autónomos en desmedro de la representación de los jueces, lo cual exacerba el riesgo de captura.

Adicionalmente, la propuesta introduce otras modificaciones, distintas a la sola creación del Consejo antedicho. Algunas de ellas se califican como razonables y podrían encontrar un apoyo transversal en la Convención, como la eliminación de los abogados integrantes o el sometimiento bajo una misma estructura orgánica a los tribunales especiales como el Tribunal de Libre Competencia y los Tribunales Ambientales. Otras resultan más criticables, como la eliminación del reconocimiento del Poder Judicial como un poder del Estado, cambiándolo por la nomenclatura “Sistemas de Justicia”, por cuanto establece un sistema de justicia indígena separado. Lo anterior debilita la independencia externa de los jueces a un tiempo que relativiza la igualdad ante la ley y el deber de imparcialidad de los jueces.

También en la publicación se afirma que hay algunas propuestas derechamente alarmantes, como la responsabilidad personal de los jueces por error judicial, más allá del ámbito penal, lo cual se podría convertir en una herramienta de amedrentamiento y una seria amenaza contra la independencia judicial.

Luego, en referencia a la propuesta de los convencionales de Vamos por Chile, señala que plantea crear “un órgano autónomo, denominado Consejo de la Judicatura, orientado a fortalecer la independencia judicial”, la parece mejor estructurada pues junto con establecer la existencia del Consejo de la Judicatura, enumera pormenorizadamente sus funciones que, en síntesis, abarcan materias de nombramientos, disciplina, formación, administración y gestión de recursos. Y en cuanto a la composición del Consejo, establece que quedará integrado por once miembros: el presidente de la Corte Suprema (quien lo preside), cinco miembros elegidos por los jueces, dos miembros elegidos por el Presidente la República con acuerdo del Senado, un miembro elegido por el Consejo de la ADP, un miembro elegido por los profesionales y funcionarios de los tribunales de justicia y un miembro elegido por las facultades de derecho de las universidades acreditadas.

Si bien la idea de concentrar todas las funciones del gobierno judicial en una sola entidad es criticable, la publicación destaca que la experiencia internacional recomienda que la mayoría de los miembros del Consejo de la Judicatura sean jueces, pues ello restringe, en alguna medida, la politización del Consejo, evitando que se introduzcan lógicas ideológicas o partidarias extrañas a la administración de justicia.

Enseguida se refiere a la experiencia comparada que desaconseja la creación de órganos como el que se propone, ya que si bien los consejos de la magistratura han sido la solución mayoritaria adoptada por los países de Europa continental y América Latina para separar las funciones jurisdiccionales de las no jurisdiccionales y, de este modo, asegurar tanto la independencia externa del Poder Judicial respecto de los demás poderes del Estado, como la independencia interna de los jueces respecto de sus superiores jerárquicos, en la práctica los resultados han sido más bien decepcionantes.

La publicación se hace cargo de los problemas que trae consigo la concentración de funciones del gobierno judicial en la Corte Suprema, pero previene sobre el riesgo que trae consigo concentrar en el Consejo todas las atribuciones que se proponen, pues si bien la Corte Suprema ejerce un papel gravitante en el gobierno judicial, comparte sus facultades con las cortes de apelaciones y el Ministerio de Justicia, que le sirven de contrapeso, ninguno de los cuales operaría de existir un Consejo de la Judicatura.

Enseguida alerta que al reunirse un enorme poder en una sola institución que concentra todas las funciones del gobierno judicial, se incentiva y facilita su captura por partidos y movimientos políticos, facciones ideológicas y grupos de interés. De este modo, todo lo ganado en términos de independencia interna se pierde en términos de independencia externa, y refiere la experiencia de países como Argentina y España, donde los partidos políticos entienden que el Consejo es un ámbito más en donde intentar extender su hegemonía.

A modo de conclusión, la publicación refiere que ambas propuestas coinciden en crear un órgano autónomo a cargo del gobierno judicial, que el diagnóstico compartido es que las tareas no jurisdiccionales de los tribunales superiores de justicia no sólo restan tiempo y energía para sus deberes jurisdiccionales, sino que, además, constituyen una amenaza a la independencia interna de los jueces y afectan la objetividad y profesionalismo con que estas funciones se ejercen.

Sin embargo, la creación de un órgano de esta naturaleza, al concentrar todas las atribuciones, no sólo no soluciona el problema, sino que además puede agravar la situación, poniendo en riesgo la independencia externa del Poder Judicial, que hoy tiene menos flancos al exigirse la participación no sólo de la Corte Suprema, sino también del Ministerio de Justicia y las cortes de apelaciones, con lo que el gobierno judicial se encuentra menos concentrado.

De aquí que aunque parece razonable ensayar fórmulas que separen la función jurisdiccional del gobierno judicial, debe procederse sin los riesgos inherentes a la concentración del poder en una sola mano, camino que de manera incipiente ha tomado la judicatura chilena en las últimas décadas, pues aunque formalmente la Corte Suprema cuenta con la superintendencia directiva, correccional y económica de los tribunales de justicia del país, ha ido delegando estas funciones en órganos como la Corporación Administrativa del Poder Judicial o la Academia Judicial, cuya experiencia y aporte al buen funcionamiento del sistema de justicia es invaluable. Si bien se trata de órganos subordinados a la Corte Suprema, la nueva Constitución podría dotarlos de mayor autonomía.

También la publicación alude al proyecto de ley de iniciativa presidencial que hoy se tramita en el Congreso, que crea un Consejo de Nombramientos del Poder Judicial que, en caso de aprobarse, sustraería dicha atribución de los tribunales superiores y del Ministerio de Justicia, lo que resulta acertado y las propuestas constitucionales presentadas en línea a crear verdaderos consejos de la magistratura podrían reorientarse para hacerse cargo, más bien, del sistema de nombramientos. Asimismo, podrían crearse tribunales disciplinarios que mejoraran los estándares para establecer la responsabilidad disciplinaria de los jueces.

Concluye la publicación señalando que una propuesta en este sentido tendría el mérito, por una parte, de dividir el gobierno judicial dificultando su captura y, por otra, establecer mecanismos de pesos y contrapesos que controlen el ejercicio de estas atribuciones. De allí que vale la pena intentar fórmulas innovadoras que aprovechen la experiencia ganada y no repitan los errores que se han cometido en el extranjero, avanzando en el fortalecimiento de la independencia judicial sin ponerla en riesgo.

 

Vea texto íntegro de la publicación.

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  1. Lo dice una «think tank» que durante años tuvo coptado el poder legislativo, incluso, teniendo oficina al interior del Congreso Nacional. Constantemente LyD advierte de riesgos de prácticas que ellos mismos -y su sector- históricamente han utilizado