La Contraloría General de la República (I Regional Metropolitana de Santiago), se pronunció sobre la compraventa celebrada por la Municipalidad de Santiago –representada por su Alcaldesa, Irací Hassler- y la SpA San Valentino, para adquirir el municipio capitalino dos inmuebles ubicados en las calles Sierra Bella y Venture Lavalle, que conforman la “Ex Clínica Sierra Bella”. La intención del municipio era habilitar la primera clínica municipal del país.
Dada la notoriedad pública que alcanzó la celebración del referido contrato por el precio excesivo que pagaría la entidad edilicia por la compraventa ($8.200.000.000-.), como por los cuestionamientos sobre la conveniencia de la operación, se presentaron ante la Contraloría una serie de denuncias (de Concejalas y Concejales, Diputadas y Diputados), que reprocharon a la Municipalidad de Santiago faltas a la probidad administrativa, mal uso de sus recursos municipales, omisión de ciertos antecedentes al Concejo Municipal e incumplimiento de normas presupuestarias durante el perfeccionamiento de la compraventa.
Los denunciantes recriminaron que el municipio compraría dos inmuebles que fueron adquiridos hace unos meses por SpA San Valentino en un valor notablemente inferior ($2.000.000.000-.), que no se habrían entregado todos los antecedentes necesarios al Concejo Municipal –órgano encargado de autorizar este tipo de contratos-, que existirían yerros en las tasaciones realizadas por los tres peritos contratados por el municipio para avaluar la Ex Clínica Sierra Bella, que se infringieron las órdenes de abstención impartidas por la Contraloría a la Municipalidad con el objeto de no interferir en esta investigación y una contravención al artículo 14 de la Ley 20.128 (sobre Responsabilidad Fiscal), disposición que establece la autorización que deben solicitar los órganos de la Administración en los supuestos de adquirir bienes a plazo.
Requerido informe a la sociedad vendedora explicó que la compraventa que antecedió a la cuestionada fue producto de una negociación originada en el 2019, la cual finalizó con la suscripción de la promesa de compraventa de tres inmuebles (entre los que se encuentran los dos cuestionados) el 2 de febrero del 2022, constituyéndose la SpA San Valentino el 22 del mismo mes, empresa que finalmente materializó el referido acto de promesa a través de la correspondiente compraventa –precisa que promesa la había suscrito como persona natural a la espera de la conformación societaria-, suscrita el 14 de abril del 2022, siendo inscritas las propiedades en el Conservador de Bienes Raíces de Santiago el 19 de diciembre del 2022.
Indica que no existió una lesión enorme en la compraventa, pues el precio pactado se fundó en la valorización del establecimiento de salud reflejada en tasaciones de profesionales con experiencia, por lo que sería un error considerar el costo de su adquisición previa.
Añade que, la orden dirigida por la Contraloría Regional a la Municipalidad para abstenerse de efectuar gestiones para concretar la adquisición de la Ex Clínica Sierra Bella, vulneró su derecho de propiedad (puesto que habiéndose vendido el inmueble, se le privaría del dinero a pagar como precio de la misma). Además, estima que por la interposición de querellas criminales, la Contraloría debe inhibirse de conocer las denuncias respecto a la compraventa, en conformidad a lo dispuesto en el artículo 6, inciso tercero, de la Ley 10.336.
Por su parte, la Municipalidad de Santiago informó que la adquisición de la Ex Clínica Sierra Bella tiene dos finalidades. La primera, reponer el CESFAM Padre Orellana, y la segunda, entregar atenciones de salud que contribuyan a mejorar el bienestar biopsicosocial de los vecinos de la comuna. Aclara que la compra del referido inmueble se justifica en la falta de terrenos que cumplan las condiciones adecuadas para edificar un nuevo centro de salud en la comuna de Santiago, por lo tanto, se hizo necesario adquirir un inmueble que reuniera las mejores condiciones a objeto de dar cumplimiento a la salud de la comuna, por ello se realizó el trato directo con SpA San Valentino, dictándose la pertinente resolución justificando esta modalidad de compra. Para lo anterior, se contrató a tres peritos para determinar el valor del inmueble.
Luego precisa que la primera opción prevista era un inmueble ubicado en calle Carmen, sin embargo, la empresa propietaria manifestó que había sido dado como dación en pago a un tercero, por lo que se desestimó su compra al desconocer las intenciones del actual dueño.
En definitiva, explica que se entregaron todos los antecedentes al Concejo Municipal para adoptar una decisión informada y que no existiría una lesión enorme, por existir un trabajo respaldado por profesionales expertos.
En una segunda presentación, manifiesta la Municipalidad de Santiago que no ha autorizado a ninguna persona a efectuar medidas para concretar la compraventa, en específico, respecto a las gestiones realizadas por el abogado a quien la cláusula sexta de la escritura del contrato le confirió mandato especial, menciona que no tienen su consentimiento y que tuvo conocimiento de ellas por la prensa.
A continuación, sostiene que existe una conveniencia objetiva en la compraventa de un inmueble de las características de la Ex Clínica Sierra Bella, en comparación, a los costos derivados de la construcción de un CESFAM. Y clarifica que, los inmuebles en cuestión solo serán destinados en una primera etapa a cubrir las necesidades de contingencia/mitigación del CESFAM Padre Orellana, y que posteriormente se proyecta un desarrollo de carácter innovador en el ámbito hospitalario público, consistente en ofrecer su infraestructura y equipamiento al Servicio de Salud Metropolitano Central, para que opere los servicios de atención cerrada, aportando el personal, equipamiento adicional, fármacos e insumos, para lo cual acompaña copia del “Proyecto Santiago Innova Salud”.
En tanto, el Conservador de Bienes Raíces de Santiago informó que no accedió a practicar la inscripción solicitada de los inmuebles cuestionados, en atención a que en la escritura pública de compraventa se individualiza a la representante de la parte compradora –la municipalidad-, sin indicación de su cédula de identidad, por lo que se rechazó la inscripción de la escritura pública por aparecer visible en el título un vicio o defecto que lo anula absolutamente.
Agrega que formuló otras observaciones, algunas relacionadas a los roles de avalúo fiscal, en uno de los cuales figuraría otro propietario, mientras que en el otro se habría mencionado dos numeraciones como dirección, en circunstancias que solo tendría una; que se habría señalado que el acto se encontraba exento de IVA, sin quedar clara la condición de no habitualidad del vendedor; que era necesario que se acompañara la personería del representante de la empresa vendedora y el acta de junta de accionistas de la inmobiliaria, en la que constaré la aprobación de la enajenación de los inmuebles; y que existiría una diferencia de valores de los inmuebles vendidos en comparación no solo con los avalúos fiscales de los mismos, sino también respecto de los precios pagados en las enajenaciones precedentes, advirtiéndose una posible existencia de vicio de lesión enorme.
La Dirección de Presupuesto -del Ministerio de Hacienda-, mencionó que no recibió requerimiento de la Municipalidad de Santiago, sin embargo, sostiene que la autorización del artículo 14 de la Ley 20.128, sólo resulta procedente cuando los contratos o convenios que se celebren originen obligaciones de pago a futuro (aquellos que comprometen futuros ejercicios presupuestarios).
Por su parte, la Asociación de Tasadores de Chile, expresó que las tasaciones cuestionadas no se ajustaron a las normas sobre tasación de bienes NCh3658/1 NCh3658/2, pues se eludieron varios ítems definidos por aquellas.
La Contraloría comienza su resolución pronunciándose respecto a la alegación de incompetencia de la SpA San Valentino por la existencia de querellas criminales ante el 7° Juzgado de Garantía de Santiago. Señala que “(…) conforme a lo dispuesto en el artículo 119 de la Ley 18.883, la sanción administrativa es independiente de la responsabilidad civil y penal, y, en consecuencia, las actuaciones o resoluciones referidas a ésta, tales como el archivo provisional, la aplicación del principio de oportunidad, la suspensión condicional del procedimiento, los acuerdos preparatorios, la condena, el sobreseimiento o la absolución judicial no excluyen la posibilidad de aplicar al funcionario una medida disciplinaria en razón de los mismos hechos, sin perjuicio de las demás precisiones que allí se indican”.
En tal sentido, la Contraloría consigna que precisó “(…) en sus dictámenes N°s 15.364/2011 y 1.161/2019, que aun cuando se trate de iguales conductas, es posible que las ponderaciones que existan para establecer la existencia de responsabilidad administrativa sean distintas de las que se realicen en el contexto de un juicio penal. Lo anterior, en virtud del principio de independencia de responsabilidades, consagrado en el referido artículo 119”.
Continúa su exposición, en torno a la invocación del artículo 6, inciso tercero, de la Ley 10.336, que “(…) según se ha precisado en los dictámenes N°s 33.273/1993 y 50.400/2022, aun cuando este Organismo de Control, en atención a la mencionada disposición, deba abstenerse de intervenir en una materia de carácter litigiosa, el citado artículo 119 de la Ley 18.883 reconoce la independencia de las responsabilidades administrativa, civil y penal”.
Concluye sobre este punto que, “(…) las aludidas querellas dirían relación con la misma adquisición, pero lo que es objeto de análisis por parte de este Organismo de Control se circunscribe a las implicancias administrativas que tienen los hechos vinculados con tal contratación –y, en ningún caso, con sus aspectos ni consecuencias penales-, por lo que en tales condiciones y en armonía con lo sostenido en la jurisprudencia administrativa precedentemente citada, no se advierte inconveniente para que esta Entidad Fiscalizadora se pronuncie en el ámbito de las facultades que le confieren la Constitución, como las Leyes 10.336 y 18.695, y en virtud del principio de independencia de responsabilidades que consagra la Ley 18.883”.
Para determinar si resulta viable jurídicamente la implementación de una clínica municipal, la Contraloría analizó disposiciones de la Ley 18.695 vinculadas a la salud municipal y a la normativa sectorial sobre gestión de establecimientos primarios de salud.
Luego advierte que la Alcaldesa anunció a la comunidad local, por medio de un video, que el Concejo Municipal aprobó la compra de la Ex Clínica Sierra Bella para la “inauguración próxima de la primera clínica municipal de nuestro país, llevando la atención primaria de salud a un siguiente nivel”.
También constata que el referido inmueble cuenta con resoluciones sanitarias favorables para el desarrollo de diversos procedimientos quirúrgicos.
Del mérito de tales antecedentes, la Contraloría desprende que la Municipalidad de Santiago “(…) pretendería otorgar en tal establecimiento prestaciones de salud que excederían del nivel propio de la atención primaria, pues, de lo contrario, no se entiende por qué la autoridad alcaldicia alude al referido proyecto como la primera clínica municipal, añadiendo que se pasará a un siguiente nivel, como asimismo, que se haya puesto énfasis en la supuesta infraestructura con que contaría el respectivo recinto para el desarrollo de atenciones médicas de mayor complejidad”.
Prosigue su análisis la Contraloría, constando que en su segunda presentación la Municipalidad explicó que “en una primera etapa los inmuebles se destinarían a cubrir las necesidades de contingencia y mitigación del CESFAM Padre Orellana, mientras se realizan las obras para su reposición, se proyecta el desarrollo de un proyecto denominado, provisionalmente, como Santiago Innova Salud, en el marco del cual pretende, en síntesis, ofrecer –por medio de un convenio de colaboración- su infraestructura y equipamiento al Servicio de Salud Metropolitano Central, para que éste opere los servicios de atención cerrada –de nivel secundario y terciario- aportando el personal, el equipamiento adicional, fármacos e insumos, como asimismo, su financiamiento”.
No obstante de lo informado por la entidad edilicia, la Contraloría estima que esta iniciativa “(…) no habría sido sometida al conocimiento del Concejo Municipal, ni tampoco fue invocada como fundamento para justificar su adquisición a través de la modalidad de trato directo –sino únicamente como medida de contingencia o mitigación mientras se llevará a cabo la reposición del CESFAM Padre Orellana-, lo que permite inferir que, por medio de este proyecto reformulado que recientemente se ha informado la entidad edilicia intentaría proponer una alternativa de futuro uso de los inmuebles para justificar la compra de dichos bienes”.
Agrega luego que “(…) el proyecto no dependería de la sola gestión municipal, sino que, además, dado que involucraría la gestión del Servicio de Salud Metropolitano Central en la operación de las acciones de salud que se pretenden desarrollar, mediante el aporte de personal, equipamiento y otros, como asimismo, para aportar el financiamiento para su desarrollo, aquello dependería de la anuencia de este último, de manera que dicho destino estaría sujeto a una eventualidad, aun que incluso conste el inicio de diligencias tendientes a recabar el consentimiento del aludido servicio”.
En definitiva, respecto a la procedencia de una clínica municipal, concluye la Contraloría que “(…) no resulta procedente que, en el ejercicio de las funciones que desarrolla la Municipalidad de Santiago en materia de Salud, a través de un establecimiento asistencial administrado por ella, se otorguen –como habría pretendido y publicado el municipio en su oportunidad- prestaciones que excedan de aquellas propias de la atención primaria de salud, en un ámbito en que existiría una política pública ministerial, por lo que dicha entidad edilicia deberá adoptar las medidas que resulten pertinentes para que sus actuaciones se ajusten a derecho, sin que corresponda que se destinen recursos municipales en el desarrollo de labores ajenas a las que la ley le autoriza ejecutar”.
Respecto a la conveniencia de enmarcar la Ex Clínica Sierra Bella en el programa municipal Santiago Innova Salud, la Contraloría manifestó que “(…) si bien el Servicio de Salud Metropolitano Central sí podría administrar un establecimiento de salud de una complejidad mayor a la de la atención primaria, atendido que dicha opción conlleva modificar en términos relevantes las condiciones de la propuesta para la cual el Concejo municipal aprobó la adquisición de que se trata, sería necesario, en el evento que el municipio persevere en la implementación de este proyecto reformularlo, que tal modificación sea sometida a una nueva aprobación de ese órgano colegiado, como asimismo, resultaría indispensable que aquel ente edilicio realizaré las gestiones previas pertinentes con el anotado servicio, a fin de que este último manifieste su voluntad de asumir las obligaciones que para él derivarían de dicha implementación”.
Sin perjuicio, puntualiza que “(…) esta nueva modalidad –respecto de la cual el municipio recién informó el 30 de marzo del 2023-, difiere, en forma sustancial, de la propuesta sometida a la aprobación del Concejo municipal, que fue publicitada por la autoridad edilicia a la comunidad como la primera clínica municipal y sobre la cual se informó originalmente a este Ente de Control”.
En atención a la información expuesta, la Contraloría resolvió que “(…) para implementar este reformulado proyecto que ahora informa, la Municipalidad de Santiago tendría que adoptar las medidas conducentes a obtener tanto la pertinente aprobación del Concejo, como la necesaria aquiescencia del mencionado Servicio de Salud, por lo que, de perseverar en su implementación, tendrá que dar cuenta de la ejecución de tales medidas a este Ente de Control, dentro del plazo de 15 días hábiles contado desde la recepción e este oficio, y sin perjuicio de los siguientes acápites”.