El Prosecretario de la Cámara de Diputados, a requerimiento de la diputada Gloria Naveillán y de los diputados Cristian Labbé y Cristhián Moreira, solicitó a la Contraloría General de la República, un pronunciamiento sobre la juridicidad de un convenio celebrado entre Chile y Venezuela, el cual tendría por objeto la colaboración policial.
En particular, requieren se determine su naturaleza jurídica, toda vez que, de tratarse de un tratado internacional, requeriría de la aprobación del Congreso Nacional.
Al respecto, el artículo 1° de la ley N° 20.502, que crea el Ministerio del Interior y Seguridad Pública (MISP), dispone que este es el colaborador directo e inmediato del Presidente de la República en asuntos relativos al orden público y la seguridad pública interior, para cuyos efectos concentrará la decisión política en estas materias, y coordinará, evaluará y controlará la ejecución de planes y programas que desarrollen los demás ministerios y servicios públicos en materia -en lo pertinente- de prevención y control de la delincuencia, en la forma que establezca la ley y dentro del marco de la Política Nacional de Seguridad Pública Interior.
Agrega el artículo 2° del mismo texto legal que, para los efectos de lo dispuesto en el inciso segundo del artículo 101 de la Constitución Política, el MISP será la secretaría de Estado encargada de la seguridad pública y que las Fuerzas de Orden y Seguridad Pública dependerán de aquel y se regirán por sus respectivas leyes orgánicas.
El aludido artículo 101, inciso segundo, de la Carta Fundamental, ordena que “Las Fuerzas de Orden y Seguridad Pública están integradas sólo por Carabineros e Investigaciones. Constituyen la fuerza pública y existen para dar eficacia al derecho, garantizar el orden y la seguridad pública interior, en la forma que lo determinen sus respectivas leyes orgánicas. Dependen del Ministerio encargado de la Seguridad Pública”.
Entre las facultades que corresponden al MISP, están las de velar por la mantención del orden público en el territorio nacional; promover, coordinar y fomentar medidas de prevención y control de la delincuencia, la violencia y la reincidencia delictual; y celebrar acuerdos o convenios con instituciones públicas o privadas que digan relación directa con la elaboración, ejecución y evaluación de las políticas, planes y programas de seguridad interior y orden público.
Por su parte, el artículo 35, inciso primero, de la ley N° 21.080, que modifica diversos cuerpos legales con el objeto de modernizar el Ministerio de Relaciones Exteriores, establece que los órganos de la Administración del Estado, dentro de sus competencias, podrán suscribir convenios interinstitucionales de carácter internacional con entidades extranjeras o internacionales.
Su inciso segundo dispone que estos convenios no podrán comprender materias propias de ley ni referirse a asuntos que no sean compatibles con la política exterior de Chile.
A su vez, con el objeto de velar por la coherencia de esta última, el respectivo órgano deberá informar con la debida antelación al Ministerio de Relaciones Exteriores su intención de suscribirlos. Sus incisos tercero y cuarto añaden, respectivamente, que los convenios interinstitucionales de carácter internacional no revestirán la naturaleza de tratados ni generarán obligación alguna derivada del derecho internacional para Chile; y que los derechos y obligaciones que deriven de estos convenios serán asumidos por el órgano que los suscriba.
De otro lado, se considera que la Policía de Investigaciones de Chile (PDI), conforme con el artículo 1° bis del decreto ley N° 2.460, de 1979, está al servicio de la comunidad y sus acciones se orientarán a la investigación especializada de todos los delitos, especialmente aquellos complejos y relacionados con el crimen organizado, contribuyendo a evitar la perpetración de hechos delictuosos y de actos atentatorios contra la estabilidad de los organismos del Estado. Además, entre otras funciones, deberá efectuar el control de ingreso y egreso de personas al territorio nacional y fiscalizar la permanencia de extranjeros en el mismo.
Fundamentado en la normativa precedente, con fecha 15 de diciembre de 2023, el MISP remitió al MINREL el proyecto de convenio a celebrar con el Ministerio del Poder Popular para Relaciones Interiores, Justicia y Paz de Venezuela, en materias de colaboración policial, para los fines de obtener su pronunciamiento sobre su compatibilidad con la política exterior de Chile, según lo dispuesto en el artículo 35, inciso segundo, de la ley N° 21.080.
Por su parte, el MINREL, a través de su Secretaría General de Política Exterior, por el oficio N° 469, de igual fecha, informó al MISP que la propuesta de convenio no contenía elementos que contravinieran la política exterior.
Análisis y conclusión
La Contralora(s) advierte que ordenamiento jurídico faculta al MISP, para celebrar convenios interinstitucionales de carácter internacional con entidades extranjeras, que incidan en asuntos propios de su ámbito de competencia, como sucede con el convenio por el cual se consulta.
El acuerdo en cuestión constituye, precisamente, un convenio interinstitucional de carácter internacional, por el cual el ministerio a cargo del orden público y la seguridad pública interior, con el objeto promover, coordinar y fomentar medidas de prevención y control de la delincuencia, y teniendo en cuenta el recrudecimiento de la delincuencia organizada transnacional, pacta con su contraparte la mutua colaboración, a fin de facilitar el intercambio de la información necesaria para la investigación de delitos que son expresión de la criminalidad organizada.
Para lo anterior, entre otras acciones, las partes se obligan a establecer vías expeditas de comunicación; mantener y actualizar listados de prófugos de la justicia e implementar las consiguientes alertas fronterizas activas; intercambiar conocimiento sobre buenas prácticas investigativas; y generar mecanismos de alerta temprana para informarse recíprocamente de la presencia, en sus respectivos territorios, de personas que puedan estar implicadas actividades delictuales.
Con el fin de velar por el fiel cumplimiento del convenio, el MISP designa como contraparte técnica a la PDI, ente público dependiente de esa secretaría de Estado, a cargo de la investigación especializada de los delitos, especialmente aquellos complejos y relacionados con el crimen organizado, a fin de contribuir a evitar la perpetración de hechos delictuosos y de actos atentatorios contra la estabilidad de los organismos del Estado, y al cual le corresponde, asimismo, efectuar el control de ingreso y egreso de personas al territorio nacional y fiscalizar la permanencia de extranjeros en el mismo.
Siendo ello así, esta Contraloría General concluye que el MISP se encontraba facultado para suscribir el convenio en análisis, toda vez que dicho acuerdo de voluntades incide en materias de su competencia, no comprende materias propias de ley, no se refiere a asuntos incompatibles con la política exterior del país -según lo informara el MINREL- y los derechos y obligaciones que de aquel se derivan son asumidos exclusivamente por la secretaría de Estado que lo suscribe y la PDI, conforme a las reglas generales.
Además, en cuanto a la aplicación del convenio de que se trata, su artículo 4°, inciso primero, señala que “Las Partes reconocen su subordinación al ordenamiento jurídico de cada país y que la interpretación del presente instrumento debe estar sometida a las normas que los integran”, en tanto que su artículo 5° prevé que la información respectiva “podrá solicitarse e intercambiarse utilizando los medios más eficaces y en el formato acordado por las Partes, con la finalidad de colaborar en las investigaciones penales y para la realización de los asuntos establecidos en este Convenio conforme con las leyes y reglamentos nacionales de cada país. Se exceptúa la información relativa a investigaciones penales que se encuentren en curso” y añade que “Toda la información derivada de la ejecución del presente convenio tendrá carácter confidencial para todos los efectos legales”.
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En tales condiciones, la Contralora(s) manifiesta que, no se está en presencia de un tratado internacional que deba ser suscrito por el presidente de la República, sino que, de un convenio interinstitucional, que fue celebrado conforme al procedimiento de la ley N° 21.080, el cual, al tenor del artículo 35 de dicha ley, sólo genera obligaciones para la entidad pública concurrente, y no obligaciones derivadas del derecho internacional para la República de Chile.