Concluida la acusación constitucional contra el Ministro de Vivienda y Urbanismo, Carlos Montes C., la cual fue rechazada en la cuestión previa al considerarse que no cumplía con los requisitos, considero oportuno realizar un análisis crítico de esta institución. Intentaré abstraerme de las experiencias particulares y proponer mejoras, teniendo en cuenta que desde los inicios del segundo gobierno de Sebastián Piñera hasta la fecha se han presentado 15 acusaciones contra los gobiernos de turno (13 contra ministros y 2 contra el Ejecutivo), de las cuales solo tres llegaron a la Cámara Alta y solo una fue aprobada (el exministro del Interior, Andrés Chadwick, en diciembre de 2019).
En efecto, en estas instancias suele repetirse el mismo argumento, sin necesidad de distinguir qué sector está del lado de la acusación y cuál del acusado. Se argumenta que se trata de una acción política, carente de sustento jurídico, donde lo que realmente se busca es impedir el avance de una política del gobierno.
Situando el análisis en la regulación vigente, el artículo 52 de la Constitución, en su numeral segundo, establece como atribución exclusiva de la Cámara de Diputados y Diputadas que entre 10 y 20 parlamentarios (representando entre un 6% y 12%) presenten una acusación constitucional contra autoridades públicas. La letra a) se refiere al Presidente de la República, «por actos de su administración que hayan comprometido gravemente el honor o la seguridad de la Nación, o infringido abiertamente la Constitución o las leyes». La letra b) se refiere a los Ministros de Estado, agregando la omisión de la infracción a las leyes debe ser abierta. Para que sean declaradas admisibles, se requiere el apoyo de la mayoría absoluta si el acusado es el Ejecutivo y mayoría simple si es Ministro.
Luego, en caso de que sea admitida por la Cámara, pasa al Senado, el cual actúa como jurado (art. 53 numeral 1). Aquí, se diferencia el quórum necesario en ambas hipótesis. Para Ministros se exige mayoría absoluta y para el Jefe de Estado dos tercios. En caso de que se apruebe, se procede a la destitución y a la aplicación de la sanción de no poder desempeñar funciones públicas por el término de 5 años.
Cabe señalar que este es uno de los pocos casos dentro de nuestro ordenamiento jurídico en que se aplica un sistema de valoración de la prueba libre. Esto contrasta con la regulación procesal civil donde se aplica el sistema de prueba legal o tasada atenuada (art. 428 CPC) y en penal donde se exige la sana crítica (art. 297 CPP). De igual modo ocurre con el estándar de prueba, donde existe un vacío respecto al umbral de convencimiento al que se debe llegar para fallar, lo cual está regulado en materia civil con la convicción prevaleciente y en penal más allá de toda duda razonable (art. 340 CPP).
Examinando el tema desde una perspectiva histórica, se debe afirmar que la regulación vigente guarda una importante relación con el artículo 39 de la Constitución de 1925, con la única diferencia, y no menos importante, de que en aquel texto no se contemplaba la inhabilitación por 5 años. La razón por la cual se agregó esta dura sanción radica en que durante el Gobierno de la Unidad Popular el Congreso realizó un total de 19 acusaciones, de las cuales 12 finalizaron con ministros destituidos, pero que al no existir esta sanción, rotaban entre carteras.
Estudiando las propuestas constitucionales de los últimos años, entre la emanada del segundo Gobierno de la presidenta Bachelet, la de la Convención Constitucional del 2022 y la del proceso del año 2023, estos últimos dos textos plantearon cambios a esta institución.
El texto plebiscitado el año 2022, en el artículo 255.4 reducía la sanción a quien es considerado culpable. En el caso de Ministros, no poder desempeñar cargos de exclusiva confianza del Presidente en lo que resta del mandato. En el caso de Gobernadores Regionales y del Ejecutivo, la prohibición de presentarse a la siguiente elección popular por el cargo del que fue destituido.
No obstante, lo anterior fue en la última propuesta, donde se plantearon modificaciones más profundas en esta materia. Por su parte, el Anteproyecto presentado por la Comisión Experta en el artículo 59 2) propuso elevar la cantidad mínima de diputados necesaria para presentar la acusación de 10 a 15. Conjuntamente se agrega que la infracción a la Constitución que fundamente la acusación contra el presidente debe ser «grave». Asimismo, se iguala el quórum necesario en la Cámara para declararla admisible contra Ministros y Presidente, mayoría de los diputados en ejercicio. En el Senado, para la declaración de culpabilidad, mantiene los dos tercios contra el Jefe de Estado, mientras que aumenta en quórum a tres quintos contra Ministros. Esto último fue modificado por el Consejo Constitucional, reduciéndose a cuatro séptimos.
Revisando esta institución en términos comparados, se encuentra que en diversas latitudes las Cartas Fundamentales imponen requisitos más altos, respecto al mínimo de parlamentarios requeridos para la presentación. En Colombia y España se exige que sea presentada por la décima parte de los parlamentarios (art. 135 y 113), mientras que en Corea del Sur es un tercio (art. 63). La situación es similar al quórum necesario para la aprobación de cualquier acusación, donde en Brasil (art. 51 y 52) se debe reunir el apoyo de dos tercios en ambas cámaras y en México mayoría absoluta en Diputados y dos tercios en el Senado (art. 110).
En conclusión, considero que resultaría adecuado un aumento en las exigencias para disuadir la presentación de acusaciones aventureras o antojadizas, que capturan la atención del sistema político sin dejar, en general, resultados concretos y fomentan la polarización.
En función de esto, el aumento del mínimo de parlamentarios necesarios para la presentación me parece imprescindible, sobre todo teniendo en consideración el aumento en la cantidad de parlamentarios ocurrido a partir del 2018. Asimismo, considero beneficioso un alza en el quórum de aprobación, ya que existe un incentivo perverso en que se pueda declarar admisible una acusación contra un Ministro con la mayoría de los diputados presentes.
Conjuntamente, sostengo que debería reformarse la regulación buscando clarificar su carácter jurídico, especificando las hipótesis de procedencia y regulando el aspecto probatorio.
Por último, creo razonable explorar alternativas intermedias entre la interpelación y la acusación constitucional ya que existe un abismo entre las repercusiones de una y otra, en cuanto a la primera suele quedar en un antecedente y la segunda puede derivar en casi la muerte política de una persona. Se podría tomar la idea de la Convención Constitucional en cuanto no se imponía una sanción tan radical y, paralelamente, consagrar otra herramienta con exigencias aún más altas que conllevara la sanción de cinco años. (Santiago, 6 de enero 2024)