Artículos de Opinión

La independencia de los Jueces de Policía Local y los elementos que la resguardan.

Uno de los pilares básicos de todo Estado de Derecho, que se precie de tal, es la Independencia Judicial garantizada por la Constitución, que reconoce y garantiza el citado principio, pero también la forma como el ciudadano interpreta el accionar de los tribunales para la mantención del sistema democrático imperante.

El principio de independencia judicial se centra en la separación de los poderes del Estado, tiene su eje en la separación funcional de los mismos, desde una óptica de los órganos y la perfecta diferencia entre los miembros que componen la organización estatal, así también lo reconoce las Naciones Unidas, al referirse a los principios básicos relativos a la independencia de la judicatura, al consagrar que: “… será garantizada por el Estado y proclamada por la Constitución o la legislación del país. Todas las instituciones gubernamentales y de otra índole respetarán y acatarán la independencia de la judicatura”.
Uno de los pilares básicos de todo Estado de Derecho, que se precie de tal, es la Independencia Judicial garantizada por la Constitución, que reconoce y garantiza el citado principio, pero también la forma como el ciudadano interpreta el accionar de los tribunales para la mantención del sistema democrático imperante.
Pues bien ¿a que tipo de independencia nos estamos refiriendo en este comentario?, si revisamos existen varios tipos de independencia, en lo que nos interesa: a) La independencia funcional; y b) La independencia como garantía, es decir, como aquel conjunto de elementos rectores transformados en mecanismos que pretenden proteger dicho principio, y es precisamente este último aspecto al que hacemos referencia.
Las anteriores expresiones no son un baladí o una mera declaración de intereses, sino que es un principio reconocido en nuestra Constitución en diversas disposiciones y de lo cual se han escrito muchas líneas.
Ahora bien, en el ámbito de la Justicia Local ¿es aplicable dicha independencia? de la profusa normativa administrativa y municipal pareciera que dicha independencia es dudosa, sin embargo, aquello obedece a una lectura parcializada de la norma fundamental consagrada en el artículo 8 del Decreto 307, que fija texto refundido coordinado y sistematizado de la Ley N° 15.231, por parte de algunos operadores del sistema de justicia local.
La norma tiene su origen en el Decreto promulgado con fecha 03 de noviembre de 1924 y publicado el 13 de noviembre del mismo año, que creo en las comunas de Santiago y Valparaíso el cargo de Juez de Policía Local, a cargo de abogados, que desempeñarían su función con la independencia y garantías necesarias para su buen desempeño.
Sin embargo, no fue hasta la discusión de la Ley N° 6.827, Diario Oficial de 14 de febrero de 1941, que reconoció este principio, en su artículo 8, al prescribir que: “los Jueces de Policía Local serán independientes de toda autoridad municipal en el desempeño de sus funciones”.
Durante la discusión de la norma se dejó plasmada la idea de “relevar la importancia del Poder Judicial Municipal, considerando que de ello depende principalmente la regularidad y eficacia de la acción de los Municipios”[1], mediante un sistema de amovilidad de sus cargos, resultando aplicables las normas de la Ley N° 2.445, Diario Oficial de 14 de enero de 1911, medida que también conducía a independizarlos de los demás Poderes Municipales, garantizando la corrección de sus procedimientos, conforme lo indicaba el artículo 6 del proyecto.
Ya en la discusión parlamentaria se dejó establecido el espíritu del legislador, que tan esquivo ha sido durante muchos años de interpretación administrativa del mentado principio, es decir, consagrar el principio de independencia sin ningún tipo de distinción, como la que algunos órganos pretenden darle en la actualidad y que ha encontrado un freno jurisprudencial acorde a la interpretación que venimos sustentando.
Refuerza dicha idea el Informe de la Comisión de Gobierno Interior[2] que había cambiando la redacción del artículo 6, al consagrar que: “los jueces de policía local estarán sometidos a las medidas que señala el Estatuto de Empleados Municipales…”, sin embargo, en la discusión del proyecto se dejó claramente establecido que: “se ha considerado la absoluta conveniencia de asegurar la inamovilidad  de los Jueces de Policía Local a fin evitar que por causas que no sean las indicadas en la ley de amovilidad puedan ser removidos o suspendidos de sus cargos, medida que también conduce a independizarlos de los demás Poderes Municipales, garantizando de este modo la corrección de sus procedimientos”,[3] razón por la cual la Cámara, finalmente, aprobó el texto del artículo 8 prescribiendo que: “los jueces de Policía Local, serán independientes de toda autoridad municipal en el desempeño de sus funciones”, durarán indefinidamente en sus cargos y no podrán ser separados ni removidos por la municipalidad.
Así, uno de los pilares básicos de la independencia judicial, encuentra su razón de ser en el espíritu del legislador, es más, corrobora dicha idea los fundamentos de la Moción presentada por el Diputado Faivovich que permitió la generación de dicha discusión al “…revelar la importancia del Poder Judicial Municipal, considerando que de ello depende principalmente la regularidad y eficacia de la acción de los Municipios, fomentando en los ciudadanos el respecto a las autoridades municipales y sus decisiones”.
La historia legislativa de los Juzgados de Policía Local refuerza el principio de la Independencia judicial local, la cual debe darse en todas sus esferas, principalmente en la de garantía, pues el citado artículo 8 se transforma en la columna vertebral de la independencia de los jueces, que luego encuentra operatividad en numerosas normas que permiten ejecutar su acción jurisdiccional conforme a ciertos parámetros, es más, para garantizar dicha independencia se le confiere sobre ellos la superintendencia directiva, correccional y económica a las Cortes de Apelaciones.
Sin embargo, debe reconocerse que siguen presentándose las mismas discusiones que las planteadas el año 37, cuando el diputado Echavarria expresaba que: “una de las dificultades que tenia el funcionamiento de estos Juzgados, consistía en que los Jueces era nombrados por la Municipalidades; de manera que los jueces se encontraban en una situación de dependencia absoluta de la Municipalidad. Puede decirse algo así que como la Municipalidad era algo así como patrón del Juez y éste venía a ser Juez y parte en cualquier asunto. La comisión para subsanar esta anomalía, estableció que los Jueces fueran nombrados por la Municipalidad a propuesta en terna de la Corte respectiva y que los jueces eran inamovibles, única manera de tener independencia y entereza suficiente”.[4]
Con fecha 25 de junio del corriente, la Ilustrísima Corte de Apelaciones de Copiapó, conociendo un recurso de protección, Rol Nº 122-2020, deducido por el Sr. Juez de Policía Local de Freirina, en contra de Sr. Ce?sar Antonio Orellana Orellana, Alcalde de la comuna de Freirina, dejó sin efecto un acto administrativo dictado por este último.
El recurrente reprocha arbitrario e ilegal el acto administrativo por impartir una instrucción consistente en el “deber” del juez de “marcar su ingreso y salida en el registro biométrico municipal, en el horarios autorizado por la Ilustrísima Corte de Apelaciones (…)”.
Esta sentencia viene a confirmar una línea jurisprudencial asentada por la Excelentísima Corte Suprema, Rol Nº 696-2012 y 40948-2017 (citada en la resolución que comentamos), en orden a que los Jueces de Policía Local gozan de independencia en el desempeño de funciones.
Como elemento protector de la independencia la Corte de Apelaciones, haciendo suyos argumentos vertidos en los roles referidos en el párrafo precedente, indica que los Jueces de Policía Local no están sujetos a la jornada laboral de 44 horas semanales, ya que el artículo 1 de Decreto Ley Nº 812 de 1974, no hace inaplicable esta jornada ordinaria de trabajo a dichos jueces.
Por su parte, la sentencia de protección también identifica como elemento que garantiza la independencia a la facultad que le corresponde a la Corte de Apelaciones de fijar los días y horas de funcionamiento de los Juzgados de Policía Local de su territorio (motivo Cuarto de la sentencia). Horarios que no afectan la remuneración que tiene asignado el juez, ya que la labor de éste no sólo es la atención de público “puesto que debe desempeñar otras labores propias de su función, consistentes principalmente en el estudio de expedientes y la redacción de las resoluciones, lo que no necesariamente se realiza durante el horario fijado para atender audiencias ni en el recinto del tribunal, y no debe confundirse el periodo en que esta? abierta la Secretaría de un Juzgado con el horario de asistencia de un juez, pues en general aquella debe atender durante un lapso siempre superior al de las audiencias del magistrado, para desarrollar el trabajo administrativo correspondiente, que no requiere la presencia física del Juez pero si? la del secretario, todo ello según se desprende especialmente del artículo 475 del Código Orgánico de Tribunales” (Considerando Quinto de la resolución).
La independencia de estos juzgados no solamente se encuentra resguardada por las normas legales antes indicadas, sino que también por nuestra Carta Fundamental, artículo 82 inciso primero, que entrega a la Corte Suprema la superintendencia directiva, correccional y económica de todos los tribunales de la Nación.
Empero, existen otros elementos que protegen la independencia de la judicatura de policía local, estos son:

Proceso de calificaciones

Visitas

Permanencia en el cargo

Respecto de las calificaciones, es la Corte de Apelaciones, respectiva, la que realiza cada año el procedimiento de calificación general de los Jueces de Policía Local de su dependencia. Debiendo tener a la vista (i) un informe anual que confecciona la municipalidad, el cual contiene las apreciaciones que les merezcan el o los Jueces de Policía Local de su jurisdicción comunal, atendida su eficiencia, celo y moralidad en el desempeño de su cargo, y (ii) los demás antecedentes que se estime pertinente solicitar a la Corporación (artículo 8 Ley Nº 15.231).
Las visitas es la instancia por medio de la cual un Ministro de la Corte de Apelaciones respectiva, se apersona o constituye en el Juzgado de Policía Local, esta es una instancia de la mayor relevancia para el ejercicio de la supervigilancia que la Corte Suprema posee respecto de esta judicatura. Además, puede resultar un insumo significativo para la calificación que debe realizar la Corte de Apelaciones.
En cuanto a la permanencia en el cargo los Jueces de Policía Local servirán dicho cargo de manera indefinida y no pueden ser removidos ni separados por la Municipalidad, facultad que solo le compete al Poder Judicial.
Por tanto, (i) el proceso calificatorio, (ii) las visitas, (iii) la permanencia en el cargo, (iv) la jornada laboral, distinta a la ordinaria de 44 horas semanales,  establecida por cada Corte de Apelaciones,  y (v) la superintendencia directiva, correccional y económica que posee la Corte Suprema respecto de esta judicatura, configura los elementos esenciales que debiesen resguardar la independencia de los Juzgados de Policía Local y sobre los cuales deberán profundizarse y ser considerados como parte de un sistema de protección para lograr efectivizar una real independencia.
Dentro del sistema de protección de la independencia en el sistema continental europeo encontramos tres pilares básicos de esta protección; a) el sistema de ingreso; b) la inamovilidad; y c) la responsabilidad; nuestra normativa, por su parte, consagra uno de los pilares básicos, cual es, la inamovilidad del Juez de Policía Local, el cual debería ir adosado de otros pilares que permitan un adecuado resguardo de dicho principio, tales como, un sistema de selección de jueces adecuado, transparente y moderno, un sistema de remuneraciones acorde a la responsabilidad del cargo (recordando que hoy existe un notable desnivel en cuanto al sistema remuneracional, así a un mismo nivel de juez distinta remuneración), un adecuado presupuesto que permita un desarrollo armónico de la unidad organizacional jurisdiccional dependiente del municipio, más los que hemos comentado. (Santiago, 13 julio 2020)

[1] Historia de la Ley N° 6827. 49ª Sesión Ordinaria, 24 de agosto de 1937.

[2] Historia de la Ley N° 6827. Pág., 11 y siguientes.

[3] Historia de la Ley N° 6827. Discusión en Sala Cámara de Diputados. Pág., 25.  

[4] Historia de la Ley N°6827. 33 Sesión Ordinaria, 7 de agosto de 1940.

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