Analizaremos en el presente artículo, si es constitucionalmente admisible que una ley atribuya funciones jurisdiccionales a un organismo meramente administrativo, y de ser el caso, bajo cuáles condiciones podría ser admisible.[1]
El principio de separación de funciones
El Tribunal Constitucional ha reiterado en sentencia reciente, que el principio de separación de funciones constituye una base esencial de nuestra institucionalidad republicana y democrática (artículo 4º de la Constitución), señalando que tal principio impide que exista una confusión entre las funciones administrativas y judiciales.[2]
La sentencia del 18 de enero de 2018 estableció que las funciones jurisdiccionales no pueden residir en un organismo meramente administrativo, en virtud de un principio básico del derecho público universal, cual es el de separación de funciones.[3]
La interpretación literal del artículo 76, inciso primero, de la Constitución Política
Según la sentencia del 18 de enero de 2018, la expresión “pertenece exclusivamente a los tribunales establecidos por la ley”, contenida en el artículo 76, inciso primero, de la Carta Fundamental debe ser interpretada, siguiendo el Diccionario de la Lengua Española, que les corresponde única y solamente a ellos, de manera privativa o excluyente, sin que el Presidente de la República, ni tampoco alguno de los servicios públicos que son sus colaboradores (artículo 1° de la Ley N° 18.575), puedan “ejercer funciones judiciales” como esas.[4]
¿Es distinta la fuente de legitimidad de la Administración y los jueces?
Según MORAGA, la función administrativa está radicada en el presidente de la república, quien la ejerce básicamente con la colaboración de una administración del Estado. De tal forma, a diferencia de lo que sucede con el parlamento, con el presidente de la república y con la administración del Estado, los tribunales no tienen la capacidad de ejercer sus funciones mediante la formulación de una voluntad propia que no sea la del Derecho. [5]
Por ello, se afirma que la fuente de legitimación de la Administración y los jueces es la aplicación estricta de la ley.
¿La atribución de funciones jurisdiccionales a la Administración es contraria al principio de independencia?
En la doctrina se afirma que resultaría afectado el Estado de Derecho chileno, puesto que podría fungir de «juez» una autoridad administrativa, colaboradora directa del presidente de la república en las funciones de gobierno y administración, y que no goza de independencia —ni orgánica, ni funcional ni personal— ni de inamovilidad en su cargo, además de que, por último, tampoco tiene mínimas garantías de actuar imparcialmente, pues obedece las órdenes e instrucciones del presidente y porque, cuando sanciona está juzgando en causa propia, debido a que es un órgano dependiente del mismo que se inserta dentro del organismo que dirige el ministro.[6]
¿Es admisible el ejercicio de facultades sancionatorias por la Administración?
En la doctrina clásica de derecho administrativo, autores como ARÓSTICA y SOTO KLOSS han cuestionado la legitimidad de la potestad sancionadora de la Administración por configurar el ejercicio de una potestad jurisdiccional. Entendiendo que sancionar implica juzgar, resolver conflictos jurídicos entre partes e imponer una pena o castigo, y dado que la actividad de juzgar está reservada exclusiva y excluyentemente a los tribunales de justicia, su ejercicio por la Administración o el Congreso sería ilegítimo. Además, la garantía del debido proceso incluiría la exigencia, para cualquier juicio y obviamente para la imposición de cualquier castigo, de la presencia de un juez imparcial e independiente en un proceso judicial, en un sistema de heterotutela de protección judicial, como el consagrado en la Constitución que viene desde la de 1833.[7]
¿La falta de independencia de la administración puede ser “compensada” con la sujeción de sus actuaciones al control judicial?
Desde el punto de vista del individuo, siempre que un acto del poder público de intervención o de procura afecte su esfera jurídica, debe encontrarse sujeto sólo a la ley. De allí que resultaría injustificado admitir que el ciudadano deba tolerar una afectación basada en una especie de libre discrecionalidad política y esperar su reparación en vía jurisdiccional.
En algunos casos la actuación administrativa es irreparable. Piénsese en el uso de la fuerza mortal, en las medidas de coerción o en la afectación del honor y reputación.
¿Bajo cuáles condiciones puede admitirse el ejercicio de funciones jurisdiccionales por parte de órganos administrativos?
Según el Tribunal Constitucional, incluso, de admitirse que un órgano administrativo pueda ejercer funciones jurisdiccionales, debe tratarse de un tercero independiente e imparcial (TC Rol N° 4012-17-CPR). Mientras que un sector de la doctrina sostiene un rechazo absoluto.[8]
[1] Este artículo forma parte de una Serie de estudios de desarrollo de casos del Instituto de Estudios Constitucionales, con el objeto de promover la aplicación de metodologías pedagógicas en derecho basadas en competencias y habilidades (https://www.estudiosconstitucionales.com).
[2] Egaña Cea, José Luis (1982). Igual Protección de los Derechos, La. Revista chilena de Derecho, 9, 521. https://repositorio.uc.cl/bitstream/handle/11534/17134/000318684.pdf?sequence=1&isAllowed=y, p. 527; Moraga Klenner, Claudio (2011). ¿ Existen en Chile procedimientos administrativos que presentan, también, una naturaleza jurisdiccional?. Derecho PUCP, (68). http://repositorio.uchile.cl/bitstream/handle/2250/134765/Existe%20_en_Chile.pdf?sequence=1&isAllowed=y, pág. 251
[3] Véase las referencias en Boettiger Philipps, Camila, El derecho administrativo sancionador en la jurisprudencia del Tribunal Constitucional en Revista Actualidad Jurídica, (2009). 20, [visible en internet: https://derecho.udd.cl/centro-justicia-constitucional/files/2015/12/El_derecho_administrativo_sancionador_en.pdf], p. 580.
[4] Moraga Klenner, Claudio, ¿ Existen en Chile procedimientos administrativos que presentan, también, una naturaleza jurisdiccional?, en Derecho PUCP (2011) 68 [visible en internet: https://dialnet.unirioja.es/descarga/articulo/5085088.pdf], p. 236.[5] Moraga op. cit, p. 246.
[6] TC Rol N° 4012-17-CPR de 18 de enero de 2018, 37°.
[7] TC Rol Nº 2865 de 30 de Diciembre de 2015, 35º; Rol Nº 3594-17 de 31 de Mayo de 2018, 33º.