En fallo dividido, la Corte Suprema acogió un recurso de protección presentado en contra de un dictamen de la Contraloría General de la República, que ordenó regularizar contratos de trabajos de funcionarios de la Corporación de Asistencia Judicial.
Que, aplicando dicho análisis a la situación de la recurrente y considerando los elementos allegados a los autos, cabe concluir que la recurrida no pudo resolver de la manera en que lo hizo en el dictamen cuestionado, por lo siguiente:
a) En primer término, porque el órgano contralor interpreta que, pese a que los trabajadores que prestan servicios a la recurrente no se rigen por las disposiciones del Estatuto Administrativo sino que por el Código del Trabajo, la actividad o función que realizan no es «privada», sino de naturaleza pública, razón por la cual no resulta aplicable en la especie lo prevenido en el artículo 34 del Código del Trabajo, sino los artículos 1° letra d) y 4° del Decreto N° 1897 de 1965.
Sin embargo, la recurrida olvida que existe una evidente diferencia de jerarquía normativa y de temporalidad entre el Código del Trabajo y el Decreto Supremo N° 1897, toda vez que el primero es un precepto legal mientras que el segundo es uno de rango reglamentario, de modo que -frente a la evidente antinomia entre ambas formulaciones normativas- debe darse preferencia a la regla posterior y de mayor jerarquía, esto es, al Código Laboral.
b) En segundo lugar, porque si bien esta Corte comparte que la Contraloría General de la República está facultada para emitir dictámenes vinculantes respecto de las Corporaciones de Asistencia Judicial, no es menos cierto que en la especie ha procedido -por la vía de la potestad dictaminadora- a interpretar preceptos laborales que regulan una relación jurídica de carácter privado, función hermenéutica que por la propia naturaleza de la relación laboral, la ley ha reservado de manera privativa al órgano con competencia técnica sobre el particular, esto es, a la Dirección del Trabajo.
En efecto, el artículo único de la Ley N° 19.263 es claro al disponer que: «Las disposiciones del Estatuto Administrativo no se aplican al personal de las Corporaciones de Asistencia Judicial, creadas de conformidad con lo dispuesto en las leyes N°s 17.995 y 18.632, el que se ha regido y continuará rigiéndose exclusivamente por los respectivos contratos de trabajo y las normas aplicables al sector privado, en virtud de lo prescrito en los citados cuerpos legales».
Por su parte, el artículo 5° del Decreto con Fuerza de Ley N° 2 de 1967 del Ministerio del Trabajo y Previsión Social, que fija las funciones de la Dirección del Trabajo, prescribe que a su Director «le corresponderá especialmente: (…) b) Fijar la interpretación de la legislación y reglamentación social, sin perjuicio de la competencia que sobre determinadas materias tengan otros Servicios u Organismos Fiscales, salvo que el caso esté sometido al pronunciamiento de los Tribunales y esta circunstancia esté en su conocimiento». Es cierto que el precepto deja a salvo la facultad interpretativa de «otros Servicios u Organismos Fiscales», pero dicha excepción no está dirigida primordialmente a la Contraloría General, sino que a otros servicios u organismos fiscales.
En cualquier caso, no debe perderse de vista que el propio artículo 34 del Código del Trabajo, en su inciso segundo otorga competencia a la Dirección del Trabajo para resolver las dudas que pudieren existir en un caso concreto, en cuanto a si un trabajo califica o no como uno de proceso continuo. Es importante agregar que, en esta situación, el legislador estableció un procedimiento especial de reclamo ante la jurisdicción laboral para impugnar el dictamen de la Dirección del Trabajo.
De lo anterior se colige que, la naturaleza pública de la función que realizan las Corporaciones de Asistencia Judicial y sus trabajadores carece de relevancia para resolver controversias entre las partes relativas a la interpretación de la legislación laboral. En efecto, el legislador es claro en cuanto a que la relación entre la recurrente y sus empleados es de naturaleza privada, lo cual significa que la función puede ser pública, pero la relación entre las partes es privada. La decisión del legislador fue que la relación se rige exclusivamente –como lo dispone la Ley N° 19.263- por el Código Laboral y por los demás preceptos legales y reglamentarios pertinentes.
c) En tercer lugar, porque la recurrida no ha sido consistente con sus dictámenes anteriores sobre la materia, los que -debe recordarse- constituyen su jurisprudencia administrativa para todos los efectos legales.
Así, en los Dictámenes N°s 41.611 de 1995, 10.550 de 2009 y 55.490 de 2016, el órgano contralor defendió la tesis de que, si la actividad o función desplegada es «pública», entonces -no obstante encontrarse sujeta por mandato legal al régimen privado que representa el Código del Trabajo- no se aplica el artículo 34 del Código Laboral, sino los artículos 1° letra d) y 4° del Decreto Supremo N° 1897 de 1965. Empero, en el Dictamen N° 70.674 de 2013 la recurrida cambió de parecer y concluyó que el personal del Comando de Bienestar del Ejército, al estar regido por el Código del Trabajo, se le debía aplicar, en todos los aspectos, dicho cuerpo legal incluyendo su artículo 34, que establece que el período de colación no se considerará trabajado para computar la duración de la jornada diaria. En consecuencia, al existir norma expresa sobre la materia, la Contraloría estimó que era inaplicable en ese caso el Decreto Supremo N° 1897.
Ciertamente, la recurrida puede cambiar de criterio y es razonable que lo haga si existen buenas razones para modificar su anterior interpretación. Sin embargo, en el caso del Dictamen N° 11.832 impugnado en autos, la volver, sin más, al criterio jurisprudencial anterior a la emisión del Dictamen N° 70.674 de 2013, lo que convierte a la decisión en arbitraria, en tanto no se expresan las razones, motivos o fundamentos para retornar al discernimiento original plasmado en los primitivos dictámenes.
En efecto, el acto cuestionado en autos hace referencia a que el Dictamen N° 55.490 de 2016 «aclaró su similar N° 70.674 de 2013», pero no explica los motivos para volver al parecer jurisprudencial anterior, lo que contraviene el deber de fundamentación del acto administrativo establecido en los artículos 11 y 41 de la Ley N° 19.880 sobre Bases de los Procedimientos Administrativos.
d) En cuarto lugar, porque es inconsistente sostener que, debido a la función pública que cumplen la actora y sus empleados, no resulta aplicable la norma del artículo 34 del Código del Trabajo, pero sí su artículo 510 para los efectos de fijar un plazo de dos años para el pago retroactivo del período de colación. Nuevamente la  recurrida no ha dado cuenta de las razones que determinan la exclusión, por una parte, de un precepto del Código Laboral, y la aplicación, en cambio, de otra de sus disposiciones, cuestión que adquiere relevancia a la luz de su argumentación principal: la naturaleza pública de la función realizada por las Corporaciones de Asistencia Judicial.
e) En quinto lugar, porque de acuerdo con los documentos acompañados por la recurrente, los contratos de trabajo suscritos entre ésta y sus trabajadores fueron remitidos en su oportunidad a la Contraloría General para la toma de razón, sin que entonces se formulara observación o reproche de juridicidad. Asimismo, tampoco se representó por la entidad contralora la disconformidad de los contratos de trabajo con el Decreto Supremo N° 1897 de 1965, al momento de emitir el Informe Final N° 137 de 2016, cuyo propósito fue «dar respuesta a las presentaciones de la Ministra de Justicia y Derechos Humanos y a la Asociación de Funcionarios y Profesionales de la CAJ Región Metropolitana, mediante las cuales se denuncia un eventual déficit presupuestario de esa corporación, debido a las decisiones administrativas del Director General de la época», dice el fallo.
Agrega que si bien la actuación que se reprocha a la recurrida, ha sido dictada dentro de la esfera de sus atribuciones de acuerdo a su Ley Orgánica Nº 10.336, ésta debe ser calificada de ilegal por haber contradicho el artículo 34 del Código del Trabajo, así como sus propios pronunciamientos anteriores, vulnerando el derecho de igualdad ante la ley de la recurrente, garantizado en el numeral 2 del artículo 19 de la Carta Fundamental. En efecto, la actora ha recibido un trato discriminatorio de parte del ente contralor al haber dejado de aplicar una norma vigente de nuestra legislación laboral; y, por otro lado, al existir un pronunciamiento anterior en situación similar, en el que se advierte que la recurrida ha impuesto el acatamiento de la referida disposición legal, motivo por el que la acción cautelar debe ser acogida en los términos que se indicarán en lo resolutivo del fallo.
La decisión se adoptó con el voto en contra del ministro Muñoz quien fue de parecer de confirmar el fallo en alzada y, en consecuencia, rechazar el recurso de protección, por considerar que en la especie no se ha incurrido en un acto ilegal o arbitrario que constituya privación, perturbación o amenaza a alguno de los derechos o garantías indicados en el libelo pretensor, pues los artículos 98 de la Carta Fundamental y 1, 5, 6, 9 y 10 de la Ley N° 10.336, Orgánica de la Contraloría General de la República, le otorgan competencia para emitir dictámenes vinculantes para los órganos de la Administración del Estado, cuestión que desde luego conlleva fijar el sentido y alcance de las disposiciones que resultan atingentes al caso de que se trata. En esta dirección, atendido que no se cuestiona que la recurrente realiza una función pública y que, por lo tanto, se haya sujeta al control de juridicidad de la entidad fiscalizadora, sólo puede concluirse que el Dictamen N° 11.832 de 17 de octubre de 2017 ha sido emitido por la autoridad competente, en los casos establecidos por la ley y dentro de la esfera de sus atribuciones, sin que se divise la existencia de ilegalidad o arbitrariedad en la decisión que en definitiva se adoptó por parte del órgano de control.

Vea textos íntegros de las sentencias rol 2.784-2019 de la Corte Suprema y de la Corte de Santiago.

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