En el marco de un control preventivo y obligatorio de constitucionalidad, el TC declaró inconstitucional una norma contenida en el proyecto de ley remitido por la Cámara de Diputados que modifica la Ley Nº 18.695, Orgánica Constitucional de Municipalidades y regula las asociaciones municipales. (Véase relacionado)
La norma cuestionada se refiere a la eliminación del Registro Único creado por el mencionado proyecto de ley a cargo de la Subsecretaría de Desarrollo Regional y Administrativo del Ministerio del Interior para las Asociaciones Municipales con Personalidad Jurídica de Derecho Privado, que no den cumplimiento permanente a las obligaciones emanadas de sus estatutos.
Luego de precisar las normas respecto de las cuales la Magistratura Constitucional no emitiría pronunciamiento por no contener materias propias de ley orgánica constitucional –incisos segundo a sexto, y octavo a décimo del artículo 141; del artículo 142; incisos primero y segundo del artículo 143; incisos primero a tercero del artículo 144; incisos primero y segundo del artículo 145, y los artículos 146, 147, 148 y 149, todos los cuales se contienen en el número 5) del artículo 1° del proyecto de ley remitido–; de establecer, al mismo tiempo, las normas orgánicas del proyecto de ley que el TC declaró conformes a la Carta Fundamental –las disposiciones contenidas en los números 1), 2), 3) y 4) del artículo 1°; en los incisos primero y séptimo del artículo 141; en el inciso tercero del artículo 143; y en el inciso tercero del artículo 145, agregadas por el número 5) del mismo artículo 1°; y en el artículo transitorio del proyecto de ley bajo control–, y de precisar, por último, la norma orgánica del proyecto de ley que declara constitucional en el entendido que las facultades que dicho precepto –artículo 150, contenido en el número 5) del artículo 1° del proyecto remitido– confiere a la Contraloría General de la República, lo son sin perjuicio de las demás atribuciones que la propia Carta Fundamental y la ley orgánica constitucional respectiva confieren a la misma Contraloría, las cuales no se pueden entender como restringidas por el referido artículo 150; la sentencia termina por declarar inconstitucional el inciso cuarto del artículo 144, agregado por el número 5) del artículo 1° del proyecto de ley en estudio.
Esta última norma, señala la sentencia, establece como sanción única para el evento de que una asociación de municipalidades incumpla sus estatutos o no comunique una modificación estatutaria dentro del plazo fijado, la eliminación del Registro Único de Asociaciones Municipales con Personalidad Jurídica de Derecho Privado, y siendo dicha sanción aplicada directamente por la Subsecretaría de Desarrollo Regional y Administrativo del Ministerio del Interior, sin un procedimiento que permita a la respectiva asociación efectuar descargos al respecto, y acarreándole, consecuencialmente, la pérdida de su personalidad jurídica, infringe el principio de proporcionalidad y la autonomía de las Municipalidades y su facultad esencial de poder asociarse entre ellas, obteniendo personalidad jurídica, conculcando con ello el artículo 118, incisos cuarto y sexto, de la Constitución Política.
Los Ministros Fernández Fredes, Carmona y García, previnieron que no todo lo relativo a las asociaciones municipales es materia de ley orgánica constitucional. En primer lugar, por dos características propias de las leyes orgánicas. Por una parte, este Tribunal ha considerado que las leyes orgánicas son excepcionales; la regla general es la ley común. Y por otra, esta Magistratura ha considerado que las leyes orgánicas deben regular sólo lo esencial. Lo que es orgánico, prosiguen, es sólo lo que se refiere a las atribuciones del municipio y algunos aspectos de la creación de la asociación (objeto, momento en que obtiene la personalidad jurídica). Pero todo lo que tiene que ver con la operación de las asociaciones, dado que pueden tener la calidad de sujetos de derecho, al obtener personalidad jurídica, no es propio de ley orgánica.
Más adelante, añaden que el proyecto no es íntegramente orgánico constitucional, porque involucra dos aspectos que, de acuerdo a la Constitución, son materias de ley simple: las potestades de la Subsecretaría de Desarrollo Regional y Administrativo y un procedimiento administrativo especial, a cargo de la misma Subsecretaría, con diversas etapas, destinado a que las asociaciones obtengan personalidad jurídica y se inscriban en un registro público.
Acto seguido, indican que el proyecto de ley está compuesto por leyes heterogéneas. Así, las asociaciones se regirán, por un lado, por la Ley Orgánica de Municipalidades, por las normas que establece el proyecto de ley y, en forma supletoria, por ciertas normas del Código Civil (arts. 549 a 558), y por otro, por sus propios estatutos.
Finalmente, previenen estos Ministros, el ámbito de lo que el constituyente encarga a la ley orgánica, es restrictivo. La Constitución no dice que las asociaciones se regularán “por ley orgánica”, al paso que si un asunto es abordado como propio de una ley común, no significa debilitar su regulación.
La decisión fue acordada con el voto en contra de los Ministros Peña y Viera-Gallo quienes estuvieron por declarar que todas las normas que integran el nuevo párrafo 3°, “De la personalidad jurídica de las Asociaciones Municipales”, que agrega el número 5) del artículo 1° del proyecto de ley, son propias de la Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades, estimando, a la vez, inconstitucional el precepto contenido en el inciso décimo del artículo 141.
El entendido sobre el artículo 150, que se incorpora a la Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades, fue acordado con el voto en contra de los Ministros Peña, Fernández Fredes, Carmona y García, quienes manifiestan que la Contraloría General de la República es un órgano constitucional. Por lo mismo, está creado y configurado, en sus elementos esenciales, por la Constitución. No obstante, el artículo 98, inciso 1°, de la Carta Fundamental permite que la ley orgánica constitucional le encargue otras tareas: de este modo, hay dos tipos de atribuciones de la Contraloría. En primer lugar, están aquellas señaladas en el artículo 136 de la Ley Orgánica de Municipalidades, el que le entrega, a su vez, dos tipos de facultades. De un lado, las atribuciones que señalan los artículos 16 y 25 de la Ley Orgánica de la Contraloría. Del otro, se faculta a la Contraloría para fiscalizar a las asociaciones municipales respecto del uso y destino de sus recursos. La segunda, se refiere a las potestades que el propio artículo 150 le entrega.
Así las cosas, expresan a este respecto los Ministros disidentes que el entendido que aquí se cuestiona, en la medida que se refiere a atribuciones que la Constitución le entrega a la Contraloría, es reiterativo. En cambio, en cuanto a las demás atribuciones, el entendido es distinto, pues implica agregar facultades a aquellas que el Congreso otorgó a dicho organismo de control dentro del ámbito de su libre configuración normativa. En primer lugar, porque sólo le corresponde al legislador establecer las atribuciones de los órganos públicos. En segundo lugar, esta Magistratura no puede entregar más atribuciones a la Contraloría que las que el Congreso Nacional quiso otorgarle. Y en tercer lugar, el entendido puede romper la coherencia que quiso darle el legislador a la fiscalización de la Contraloría respecto de las corporaciones o fundaciones que creen los municipios y de las asociaciones municipales.
La declaración de inconstitucionalidad del inciso final del artículo 144, que se incorpora en la Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades, fue acordada con el voto en contra de los Ministros Fernández Fredes, Carmona y García, ya que estiman que este es un asunto propio de ley simple, señalando, del mismo modo, que no existen argumentos para declarar la inconstitucionalidad de fondo, toda vez que –y luego de pasar revista al diseño de las asociaciones que realiza el proyecto: en lo grueso, constituidas por dos o más municipalidades; con personalidad jurídica de derecho privado que se obtiene luego de seguir un procedimiento administrativo, a cargo de la Subsecretaría de Desarrollo Regional y Administrativo, el que culmina con la inscripción en el Registro de Asociaciones Municipales que lleva dicha entidad; y como sujetos de derecho, con patrimonio propio– la sanción que objeta la mayoría, prosigue la disidencia, se enmarca dentro del control que ejerce la Subsecretaría de Desarrollo Regional respecto de las asociaciones municipales: un control que es acotado, pues sólo se refiere a dos aspectos. Por una parte, al cumplimiento permanente de sus estatutos. Por la otra, abarca las comunicaciones que debe hacer cada asociación de toda modificación estatutaria.
De ahí se desprende la importancia que el proyecto le da a los estatutos: por eso establece la sanción de eliminación de la asociación del Registro, en caso de que las asociaciones no cumplan con la obligación de respetar sus estatutos o no informen de los cambios introducidas en ellos. Sanción que, a juicio de la disidencia, no es desproporcionada.
De otra parte, en relación al carácter de sanción única, cabe señalar, en primer lugar, que nada impide que la Subsecretaría de Desarrollo Regional advierta a las asociaciones los incumplimientos, para que los corrijan, antes de aplicar la sanción. Y, si se trata de infracciones menores, que no justifiquen la eliminación, son elementos que deben integrar las regulaciones complementarias establecidas en el proyecto de ley, la prohibición de arbitrariedad y, la prudencia y razonabilidad de la autoridad llamada a aplicar la sanción, con garantías suficientes de que ésta no resulta inicua.
Por último, la decisión fue acordada con el voto en contra del Ministro Viera-Gallo, quien fue partidario de declarar inconstitucional el inciso séptimo del artículo 141, contenido en el número 5) del artículo 1° del proyecto, considerando para ello que, tratándose de organismos que gozan de autonomía constitucional, no puede supeditarse la formación de asociaciones municipales, que están contempladas explícitamente en la Constitución, al depósito y registro del acta de su asamblea constitutiva ante una autoridad administrativa como es la Subsecretaría de Desarrollo Regional, la cual además puede formular objeciones y, en definitiva, negarse al registro, sin que el proyecto contemple recurso judicial alguno en contra de dicha determinación
Vea texto íntegro del proyecto de ley y del expediente Rol N° 2027.
Vea texto íntegro de la sentencia.
Vea texto íntegro del mensaje, informes, tramitación y discusión del proyecto de ley.
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