El Tribunal Constitucional rechazó, por unanimidad, el requerimiento de inaplicabilidad por inconstitucionalidad interpuesto por la ex Alcaldesa de la comuna de Renca Vicky Barahona, respecto los artículos 10, inciso final; 23, inciso tercero; y 27, inciso quinto, de la Ley N° 18.593, de los Tribunales Electorales Regionales.
Los preceptos legales impugnados establecen:
“Corresponde a los Tribunales Electorales Regionales: […] La resolución de las calificaciones y reclamaciones comprenderá también el conocimiento de cualquier vicio que afecte la constitución del cuerpo electoral o cualquier hecho, defecto o irregularidad que pudiera influir en el resultado general de la elección o designación, sea que haya ocurrido antes, durante o después del acto eleccionario de que se trate”. (Art. 10, inciso final).
“Asimismo, [el Tribunal] podrá requerir directamente de cualquier autoridad, órgano público, persona, organización, movimiento, partido político, gremio o grupo intermedio, según corresponda, los antecedentes que estime indispensables referentes a materias pendientes de su resolución. Aquéllos estarán obligados a proporcionárselos, bajo los apercibimientos y apremios contemplados en el artículo 238 del Código de Procedimiento Civil”. (Art. 23, inciso tercero).
“Una vez ejecutoriado el fallo, el Tribunal tendrá facultad para decretar las medidas tendientes a dejar sin efecto todo lo que se haga en contravención a lo resuelto, pudiendo incluso requerir directamente el auxilio de la fuerza pública”. (Art. 27, inciso quinto).
En cuanto a la gestión judicial pendiente que sirve de antecedente al libelo de inaplicabilidad, la parte requirente explica que las disposiciones impugnadas se han aplicado con carácter decisivo para denegar la declaración de abandono del procedimiento, en un proceso sobre notable abandono de deberes seguido en su contra como Alcaldesa de la Municipalidad de Renca, ante el Primer Tribunal Electoral de la Región Metropolitana.
La requirente afirma que la aplicación de las normas impugnadas infringe grave y abiertamente el artículo 19 de la Constitución, en sus N°s 2°, 3° y 26°; y el artículo 8° del Pacto de San José de Costa Rica.
Se afecta la garantía constitucional del debido proceso, ya que las normas impugnadas impiden dar término a un litigio, obviando la obligación de tener una decisión jurisdiccional definitiva dentro de un plazo razonable. Tanto por el Tribunal Electoral Metropolitano, como por el Tribunal Calificador de Elecciones, no garantizan justicia en un plazo razonable, porque la preceptiva legal impugnada instituye un proceso jurisdiccional sin término.
En segundo lugar, se vulnera la garantía constitucional de la igualdad ante la ley, al impedírsele solicitar el abandono del procedimiento. El Tribunal Electoral debe tomar las medidas necesarias para evitar la paralización del proceso y su prolongación indebida, lo que no se condice con la imposibilidad de oponer el incidente de abandono del procedimiento, máxime cuando el Tribunal Electoral debe llevar el proceso de manera ágil y con la celeridad debida.
Finalmente, estima que al impedirse promover el abandono del procedimiento se vulnera el artículo 19 N° 26 constitucional, toda vez que la restricción que imponen las normas impugnadas para que el Tribunal Electoral acceda a esa petición representa un límite que desnaturaliza el ejercicio de otras garantías constitucionales, pues no habrá forma en que se puedan hacer efectivos los derechos que concede la Constitución para dar término a un procedimiento, en particular, la igualdad ante la ley y el debido proceso.
La sentencia deja establecido que el fundamento para solicitar la inaplicabilidad de los tres preceptos legales impugnados radica en que el Tribunal Electoral consideró que la solicitud de abandono del procedimiento planteada por la requirente, en la gestión pendiente, resultaba improcedente.
Luego de referirse a los antecedentes de la Justicia Electoral en nuestro país (art. 104 de la Lei de Elecciones de 12 de noviembre de 1874, art. 79 de la Constitución de 1925, y a la regulación contenida en la Constitución de 1980), el fallo transcribe el artículo 60 de la Ley N° 18.695, Orgánica Constitucional de Municipalidades, que contempla las causales en virtud de las cuales el Alcalde cesa en su cargo, incluyendo, en su inciso primero literal c), el notable abandono de deberes, la que debe ser declarada por el tribunal electoral regional respectivo. También describe el procedimiento regulado en la Ley N° 18.593, conforme al cual, entre otras competencias, ese Tribunal conocerá en primera instancia de la solicitud de remoción de alcaldes y concejales. Asimismo, cita el artículo 34 de ese cuerpo legal, para poner de relieve que los Tribunales Electorales Regionales pueden, mediante autos acordados, reglamentar “las normas de funcionamiento y de procedimiento a que se refiere esta ley”, igual atribución que se reconoce al TRICEL (art. 9°, Ley N° 18.460).
Respecto de esta última facultad del TRICEL, pone de relieve que le corresponde “reglamentar los procedimientos comunes que deban aplicar los Tribunales Electorales Regionales”, aunque “consultando previamente la opinión de éstos”, lo que hizo el 7 de junio de 2012, al dictar el auto acordado que regula la tramitación y los procedimientos que deben aplicar los TER. También cita el auto acordado sobre tramitación ante el propio Tribunal Calificador de Elecciones, de 13 de mayo de 2021, cuyo artículo 4° establece que “en lo no reglado, el procedimiento siempre se ajustará a las disposiciones del Código Orgánico de Tribunales y del Código de Procedimiento Civil».
En definitiva, el fallo señala que desde 1925 la regulación del funcionamiento del TRICEL, creado en esa oportunidad, así como de los TER, incorporados por la actual Constitución, ha sido encomendada a la ley, contemplándose un procedimiento común y diversos procedimientos especiales, siendo aquel de carácter supletorio “(…) en los especiales cuando no contienen disposiciones sobre alguna materia procesal; sin perjuicio de tener que aplicar las normas comunes contenidas en el Código de Procedimiento Civil, cuando fuere procedente.”
Enseguida, la sentencia refiere que en las sucesivas regulaciones constitucionales y legislativas no se han contemplado normas que admitan o prohíban, explícitamente, el abandono del procedimiento, aun cuando, en la gestión pendiente, se ha resuelto su improcedencia, invocando las atribuciones que -para distintos efectos-, en los preceptos legales impugnados, se confieren de oficio a la Judicatura Electoral Regional, de lo que surge con claridad que, antes que una aplicación de esas disposiciones, lo que ha realizado el Juez del Fondo es una interpretación sistemática de la legislación que rige en la materia, con la que podrá o no concordarse.
El fallo reitera que en ninguna de esas disposiciones se contiene regulación explícita del abandono del procedimiento ni se vinculan, directamente, con la materia a que refiere la gestión pendiente, relativa a una denuncia por notable abandono de deberes, ya que la primera de ellas dice relación con vicios que puedan afectar la constitución del cuerpo electoral o influir en el resultado general de la elección o designación, la segunda contempla la atribución que esa Judicatura tiene para requerir antecedentes y la tercera sólo procede cuando el fallo se encuentra ejecutoriado, lo que en este caso aun no sucede.
Aunque no hay mención al abandono del procedimiento en la Ley N° 18.593, señala el fallo, el Auto Acordado sobre Funcionamiento y Tramitación de las Causas y Asuntos que deben sustanciarse ante el TRICEL, de mayo de 2021, dispone que “en lo no reglado, el procedimiento siempre se ajustará a las disposiciones del Código Orgánico de Tribunales y del Código de Procedimiento Civil” (art. 4° inciso segundo).
El Tribunal Constitucional, como se adelantó, rechazó la acción de inaplicabilidad intentada, pues los tres preceptos legales cuestionados no gozan del carácter decisivo que exigen la Constitución y Ley Orgánica de esa Magistratura para estimar la solicitud del requirente.
Luego, la sentencia cita un considerando (12º) de la causa Rol N° 8.995, para poner de relieve el concepto de juzgamiento en plazo razonable: “(…) la resolución de conflictos dentro de un plazo razonable constituye una expresión prístina de este debido proceso que busca resolver los conflictos de interés de relevancia jurídica, pues una controversia cuya resolución se dilata en el tiempo, lejos de alcanzar el objetivo pretendido, extiende artificialmente la discordia entre las partes, hace persistir la vulneración del ordenamiento jurídico y en definitiva priva a las partes del conflicto de una solución acorde a derecho que asegure la plena observancia de sus garantías y la eficacia del Estado de Derecho. Y es precisamente esta extensión de una controversia judicial en el tiempo, sin certeza alguna del momento en que ello tendrá un punto culmine que restablezca el derecho de las partes unido a la imposibilidad de alegar el abandono de la actividad procesal, lo que configura un resultado atentatorio al debido proceso para el caso concreto de que se trata.”
Se afirma luego, que aquella garantía se aplica también en sede de la Justicia Electoral, como lo puso de relieve el TRICEL, en su resolución (12 julio 2021, fs. 37): “sin perjuicio de lo resuelto precedentemente el Primer TER de la Región Metropolitana de Santiago, conforme con sus facultades oficiosas dará curso progresivo a los autos e instará a su pronta conclusión.”
El fallo observa que el cumplimiento del plazo razonable adquiere en el caso de la ex Alcaldesa todavía mayor relevancia, atendida la naturaleza de la gestión pendiente donde, hace más de un lustro (5 junio 2017), cinco concejales -ninguno de los cuales permanece en ese cargo, en la actualidad- de la Municipalidad de Renca pidieron que se declarara que la requirente había incurrido en notable abandono de deberes en su condición, ya en ese entonces, de ex alcaldesa.
Sin perjuicio de ello, el fallo insiste que la preceptiva legal impugnada no tiene un carácter decisorio de la cuestión sometida al conocimiento del tribunal, sino que se indica únicamente a modo ejemplar o a mayor abundamiento, pues el TER ha efectuado una interpretación de diversas atribuciones que le confiere la ley, mencionando los tres artículos objetados, coligiendo que, conforme a su comprensión del estatuto legal que lo rige, resulta improcedente el abandono del procedimiento en gestiones como la pendiente, pero sin que esas disposiciones determinen aquella interpretación, careciendo de la decisividad que requiere la Constitución.
Tal es así, porque la primera de las normas invocadas se refiere a atribuciones del Juez del Fondo en asuntos que no se vinculan con la materia que se discute en la gestión pendiente, pues no dicen relación con el notable abandono de deberes, sino respecto de la constitución del cuerpo electoral o el resultado general de la elección o designación. El segundo, lo autoriza para requerir antecedentes y, el tercero, se aplica una vez ejecutoriado el fallo, el que no se ha dictado en la gestión que sostiene la acción de inaplicabilidad
En este contexto, el fallo recuerda que la Magistratura Constitucional no se encuentra facultad para pronunciarse acerca de la interpretación que el Juez del Fondo hace de la preceptiva legal en la que se subsume o por la que se rige la gestión pendiente, lo que corresponde que sea revisado en la sede correspondiente, tal y como lo ha hecho el TRICEL en este caso.
En nuestro régimen constitucional, agrega el fallo, la reforma de 2005 no instauró un modelo donde la Magistratura Constitucional se sitúe, orgánica o funcionalmente, como entidad de control de la Justicia Electoral o de sus decisiones, sino que de los preceptos legales cuya aplicación pueda resultar decisiva en la gestión pendiente que los jueces conocen y deben resolver. Por ende, “la separación entre un conflicto de legalidad y un conflicto de constitucionalidad resulta necesaria para asegurar el principio de separación de funciones y el principio de supremacía constitucional (arts. 7° y 6°), y en esa línea opera como una garantía institucional de la jurisdicción constitucional y de la jurisdicción ordinaria, esto es, como garantía de la competencia de decisión que una y otra tiene.
Por lo expuesto, se rechazó la acción de inaplicabilidad intentada en contra de los artículos objetados, al estimarse que la impugnación no radica en la aplicación de estos, sino en someter a examen la interpretación que, invocando esos preceptos, ha realizado el Juez del Fondo de la normativa legal por la que se rige la gestión pendiente.
El fallo cuanto con una prevención Ministro Pica que concurriendo a lo no comparte todas las consideraciones de la sentencia.
Vea texto de la sentencia y expediente Rol N° 11.672-21.