Con un voto en contra, la Magistratura Constitucional rechazó el requerimiento de inaplicabilidad, por inconstitucionalidad, que impugnó el artículo 69, inciso final, de la Ley N°18.883, Estatuto Administrativo para Funcionarios Municipales.
El artículo 69 establece lo siguiente:
“Artículo 69. Por el tiempo durante el cual no se hubiere efectivamente trabajado no podrán percibirse remuneraciones, salvo que se trate de feriados, licencias, permiso postnatal parental o permisos con goce de remuneraciones, previstos en este Estatuto, de suspensión preventiva contemplada en el artículo 134, o de caso fortuito o fuerza mayor. Mensualmente deberá descontarse por los pagadores, a requerimiento escrito del jefe inmediato, el tiempo no trabajado por los empleados, considerando que la remuneración correspondiente a un día, medio día o una hora de trabajo, será el cuociente que se obtenga de dividir la remuneración mensual por treinta, sesenta y ciento noventa, respectivamente.
Las deduciones de rentas motivadas por inasistencia o por atrasos injustificados, no afectarán al monto de las imposiciones y demás descuentos, los que deben calcularse sobre el total de las remuneraciones, según corresponda. Tales deducciones constituirán ingreso propio de la municipalidad empleadora.
Los atrasos y ausencias reiterados, sin causa justificada, serán sancionados con destitución, previa investigación sumaria”.
La gestión pendiente invocada es una acción de tutela de derechos fundamentales por discriminación. La requirente alega que se la discrimina respecto a otros funcionarios que han incurrido en atrasos y a quienes no se les ha iniciado una investigación sumaria que haya dado lugar a su destitución. El precepto legal establece una sanción única y sin gradualidad, lo que afecta la garantía de la proporcionalidad, la igualdad ante la ley y el derecho a un justo y racional procedimiento, afirma.
La impugnación fue desestimada con el voto en contra del ministro Rodrigo Pica.
El Tribunal observa que la norma requerida no es decisiva en la gestión pendiente, requisito necesario para acoger, eventualmente, una acción de inaplicabilidad. Es la propia requirente que en su libelo evidencia su pretensión: si pierde la acción de tutela le pide a la Magistratura Constitucional que declare que queda sin efecto la sanción. Más bien lo que propone es una estrategia residual en caso de perder su juicio, lo que se aparta de la función de la inaplicabilidad por inconstitucionalidad, señala la sentencia. Esta agrega que la requirente no ha cumplido además con su carga argumentativa, al no señalarle al Tribunal de qué manera la aplicación del precepto legal que objetado produciría efectos inconstitucionales en el caso concreto. De otra parte, si alega que ha sido sancionada en una forma que califica de discriminatoria, es al juez del fondo al que le corresponde calificar si ha incurrido o no en atrasos, si son reiterados, justificados o no. Subsumir los hechos constatados en la norma legal es un tema de legalidad, como reiteradamente se ha fallado, indica la sentencia: “la subsunción de las circunstancias de hecho del caso particular dentro de lo dispuesto en el precepto es tarea propia del juez de fondo, al igual que la interpretación de sus términos” (Roles N°1212, N°4554 y N°4381-18).
En relación a la igualdad ante la ley, la proporcionalidad de la sanción y el debido proceso administrativo, el Tribunal hace presente que las normas vinculadas a los poderes disciplinarios del empleador y que permiten −tanto en el sector privado como público− imponer la sanción más gravosa, como es el despido disciplinario o la destitución, no se fundan en la extensión del daño real que pueda haber causado el incumplimiento (ésta es una dimensión accesoria, ya que es muy probable que quebrantamientos puntuales de trabajadores no afecten de forma relevante a una organización), sino en la autoridad que detenta la parte empleadora para hacer respetar el orden cuando este es quebrantado. Tal autoridad se hace efectiva, precisamente, porque se detenta el poder de disciplina, el que deberá ejercerse, sin duda, dentro de un marco jurídico compatible con un Estado democrático de Derecho, que le impondrá límites y controles.
Luego, el fallo señala que en el caso de la Administración Pública esto se concreta por medio del principio jerárquico (art. 7, Ley N°18.575). Mientras que para las municipalidades hay una regulación específica (art. 42, Ley N°18.695), lo que precisa el Estatuto Administrativo para Funcionarios Municipales en el artículo 5, letra e), que entiende a la carreara funcionaria como un sistema integral de regulación del empleo municipal aplicable al personal titular de planta, que está fundado, entre otros, en el principio jerárquico. Es por ello que artículo 58 de ese cuerpo normativo, relativo a las obligaciones del funcionario, establece en su letra d) la obligación de cumplir la jornada de trabajo y realizar los trabajos extraordinarios que ordene el superior jerárquico, y en la letra f) el deber de obedecer las órdenes impartidas por el superior jerárquico. Dichas obligaciones tienen como contrapartida la posibilidad que el funcionario tiene de representar las órdenes que estima ilegales (art. 59) y la obligación de la jefatura de ejercer un control jerárquico permanente sobre la actuación del personal de su dependencia (art. 61, letra a), en armonía con lo dispuesto en el artículo 11 de la ley N°18.575.
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De allí que el razonamiento general recién expresado en torno a la autoridad que detenta la parte empleadora, agrega la sentencia, solo puede ser reforzado al centrarse en la función pública, cuyo objetivo es la satisfacción de intereses públicos, desde que toda la institucionalidad está al servicio de la persona humana y este principio de servicialidad del Estado evidentemente se proyectará en las formas de operar que el aparato estatal tenga, alcanzando también la manera en que la Administración cumple sus funciones por medio de quienes la componen. Los horarios, entonces, operan como reglas y pueden ser cumplidos o incumplidos, y en nada cambia la incorporación de grados de flexibilidad pues una vez fijados deben ser observados. Por ello una vez establecidos deben ser cumplidos, agrega el tribunal, desde que es una manifestación de la jerarquía y la responsabilidad disciplinaria y encuentran su fundamentación en el principio de servicialidad. El cumplimiento de los horarios que fueron preestablecidos y conocidos por los funcionarios permite el cabal despliegue de dicha función.
En cuanto a la igualdad ante la ley, la requirente plantea que el Estatuto Administrativo (art. 120) contempla un catálogo de sanciones que van en un orden de proporcionalidad en relación con la gravedad de las conductas y la posibilidad de modularlas con atenuantes y agravantes, siendo la destitución la más gravosa, y tiene como tipo base la infracción a la probidad, especificando luego algunas conductas que constituirían una transgresión al principio de probidad. Sin embargo, la norma objetada contempla una conducta objetiva ─el atraso─ de carácter inteligible para el destinatario, ya que tiene como medida los deberes de cumplimiento de jornada y horario, obligaciones que constituyen los límites a los que se encuentra sujeto el funcionario, y ese incumplimiento puede conducir a cualquiera de las sanciones del artículo 120 del Estatuto Administrativo, pero para que pueda aplicarse la destitución debe ser “reiterado” e “injustificado”, elementos que lo dotan de la gravedad suficiente como para cumplir con el estándar de afectación a la probidad que le es exigida al funcionario o funcionaria. De ello infiere y concluye la Magistratura Constitucional, que el espectro sancionatorio es amplio y contempla gradualidad, lo que permite descartar la falta de la proporcionalidad en la sanción abstracta que contempla el ordenamiento jurídico en el régimen de responsabilidad administrativa de la Ley N°18.883. Siendo en abstracto un sistema armónico con la Constitución, señala el fallo, y la requirente no ha logrado explicar de qué manera en su caso concreto –una acción de tutela de derechos fundamentales ante la judicatura laboral− la norma produciría efectos inconstitucionales, pues la inaplicabilidad no es un recurso para revisar la decisión administrativa en su mérito, sino que es un razonamiento jurídico que consiste en contrastar una norma legal con la Constitución para calificar la eventual inconstitucionalidad de sus efectos al ser aplicada en la decisión de la gestión judicial pendiente.
Así las cosas, concluye la Magistratura Constitucional, la discusión planteada por la requirente se podrá ventilar en el juicio de tutela laboral que invoca como gestión pendiente, o bien la trabajadora podría haber optado por ejercer el derecho de reclamo ante la Contraloría (art. 156, Estatuto Administrativo para Funcionarios Municipales), pero no es resorte de la Magistratura efectuar exámenes de mérito, más todavía si para imponer la medida disciplinaria se desarrolló un sumario administrativo en que sí se valoraron atenuantes, como la irreprochable conducta anterior, incluso cuando la funcionaria no ejerció su derecho a defensa en la investigación sumaria.
El ministro Cristián Letelier estuvo por rechazar el requerimiento teniendo únicamente presente que la norma jurídica objetada se encuentra estrechamente vinculada con el principio de servicialidad del Estado y también con el principio de probidad administrativa, y que su finalidad precisa es concretar los principios referidos para que la función pública se cumpla con certeza y cabalmente.
Agrega que a los funcionarios a cargo de los jueces de policía local se le exige un comportamiento acorde a la legislación estatutaria municipal, en cuanto al cumplimiento de la jornada de trabajo con el propósito de dar debida atención a los ciudadanos que concurren a las oficinas del tribunal, de lo que la requirente tenía un conocimiento cierto atendida su calidad de abogada.
Constata que a través de la investigación sumaria que contempla el artículo 69 cuestionado constitucionalmente, se acreditaron los atrasos de la funcionaria, a la que se le descontó de sus remuneraciones el tiempo no trabajado por los atrasos, asunto que podría constituir, eventualmente, una vulneración al principio ne bis in idem, el que no fue alegado. También que la sumariada presenta atenuantes (continuo buen desempeño funcionario e irreprochable conducta anterior), asunto que no se pudo hacer valer por no permitirlo la norma en examen, al tener una sanción única para ese tipo de conducta, lo que conlleva que efectivamente exista una falta de proporcionalidad en la pena aplicada.
Luego, refiere que la Magistratura se ha pronunciado en diversas oportunidades respecto del principio de proporcionalidad en materia de sanciones o penas: la Constitución no lo recoge explícitamente pero el intérprete constitucional no puede sino reconocerlo. La doctrina estima se encuentra integrado dentro de los principios inherentes al Estado de Derecho, en la prohibición de las conductas arbitrarias y en la garantía normativa del contenido esencial de los Derechos. Por ello el Tribunal ha valorado la garantía de que una ley clasifique las infracciones a su normativa en gravísimas, graves y leves, con un correlativo margen de castigos, además de establecer aquellos criterios o factores que la autoridad debe considerar al momento de seleccionar la concreta sanción atribuida. (Rol N°2264, N°2922). Opera en materia punitiva en dos ámbitos bien delimitados: 1) Como un límite al legislador al momento de tipificar conductas punibles, determinar su sanción y establecer la autoridad que debe aplicarla (administrativa o judicial); y 2) como un límite al acotado margen de discrecionalidad que debe tener la autoridad administrativa al momento de determinar la sanción aplicable por la comisión de un ilícito administrativo. (Rol N°2922). La proporcionalidad exige -necesariamente- la debida motivación de la decisión administrativa sancionatoria. De allí que no solo debe motivarse la decisión misma de sancionar, sino que también debe motivarse la justificación del quantum, monto o entidad de la sanción. Además, vulnera el principio de proporcionalidad si la norma carece de reglas suficientemente precisas para evitar la discrecionalidad en su aplicación judicial (Rol N° 2743, N°2922), pues la proporcionalidad de la pena constituye una materialización de la garantía de igual protección de la ley en el ejercicio de los derechos.
Agrega que lo señalado debe llamar la atención del legislador, pero en el caso concreto, considerando que todo funcionario público, en el desempeño de sus labores tiene que considerar que su misión consiste en atender adecuada y prestamente las necesidades de la ciudadanía que comparece ante el servicio, de manera de presentar una disposición lo mejor posible en la solución de los problemas que se planteen por el público, lo que especialmente ocurre en los juzgados de policía local, el retardo de un funcionario público en la jornada ordinaria de trabajo afecta la servicialidad a que está sujeto el órgano estatal, y ciertamente produce una falta a la probidad, dado que no se repara acerca de la necesidad de las personas de ser atendidos oportunamente. Todo funcionario público debe entender que está al servicio de las personas, y es aquello lo que tiene que prevalecer en el desempeño del cargo o labor que ejecuta, cualesquiera ella sea. Por ello, aunque la disposición legal objetada presenta indudablemente falencias de orden constitucional, en el caso considerado ha de primar el cumplimiento de los deberes del estado, en que la funcionaria pública no repara, esto es, que sus reiterados atrasos tienen un efecto que conculcan los principios de servicialidad y de probidad, cuales priman en la situación planteada ante esta Magistratura Constitucional.
El ministro Rodrigo Pica estuvo por acoger el requerimiento. Señala que la requirente funda su impugnación en que la norma cuestionada vulnera el principio de proporcionalidad, ya que la imposición únicamente de la medida disciplinaria de destitución es excesiva, desmedida e intolerable, pues ella no permite la gradualidad de la sanción y la consideración de atenuantes de la eventual responsabilidad administrativa; contraviene el principio de igualdad ante la ley, desde que el precepto impugnado no señala razones que justifiquen el motivo por el cual se sanciona únicamente con la medida disciplinaria de destitución los atrasos reiterados y, en cambio, respecto de otras faltas administrativas establece otras sanciones. No hay motivo para que todas las otras faltas o incumplimientos permitan ser sancionadas con gradualidad o consideren circunstancias atenuantes, en tanto que en el caso de la requirente no, en circunstancias que el Estatuto Administrativo para Empleados Municipales, en su artículo 120, establece otras medidas de menor intensidad (censura, multa y suspensión del empleo). Finalmente se alega que se vulnera el derecho a un debido proceso al no permitirse la gradualidad y la ponderación de atenuantes en el juzgamiento administrativo, lo que es contrario a un racional y justo procedimiento.
Luego, observa que consta en la Vista Fiscal que “la inculpada presenta circunstancias atenuantes de responsabilidad administrativa, las cuales son, continuo buen desempeño e irreprochable conducta anterior, pero que al estar asignada por la ley una sanción específica respecto a infracciones que, como en este caso, ameritan destitución, la autoridad se encuentra en el imperativo de disponerla.
El disidente pone de relieve el reconocimiento progresivo de la aplicación de los principios del derecho penal establecidos en la Constitución a las sanciones administrativas; ambos son manifestaciones del ius puniendi del Estado. Así como el estándar que debe cumplir la descripción de la infracción, la proporcionalidad de la sanción, atendiendo a su gravedad y a los factores que se debe considerar al momento de imponerla, lo que reviste importancia atendido el hecho de que la norma impugnada impide la ponderación de circunstancias atenuantes o, incluso, exculpantes de responsabilidad, en tanto el mismo estatuto normativo, para el resto de los casos, en su artículo 120 prevé gradación de la sanción, considerando hipótesis de atenuación.
Insiste que la norma objetada es un obstáculo para la aplicación de atenuantes de responsabilidad, y constata, a propósito de los atrasos, que a la requirente se le descontó de su remuneración el monto proporcional a ellos.
Enseguida, refiere que invocar el principio de servicialidad como fundamento para aplicar el precepto impugnado es insuficiente, toda vez que éste debe servir para que el juez de fondo acredite si, en el caso concreto, la funcionaria es idónea para atender las necesidades públicas, y si sus retrasos afectaron la continuidad y permanencia de los servicios prestados por el Órgano. Es inadmisible confundir la obligación del servicio público completo, con las propias y específicas de un trabajador determinado. Aún ante la ausencia de éste el órgano está obligado a la prosecución de su función, en tanto el análisis sobre la idoneidad del trabajador es multifactorial, pues dependerá de la revisión de su desempeño en integridad. Dar por infringido el principio de servicialidad implicaría el ejercicio de constatar falta de servicio, o a lo menos una afectación grave del mismo, lo cual no ha sido ni siquiera sugerido.
También observa que el legislador permite destituir con el sencillo procedimiento de investigación sumaria, con el agregado de que la sanción no tiene margen de ponderación, reduciendo aún más el derecho a defensa, pues ni siquiera se puede valorar atenuantes ni tampoco el hecho alegado de haberse compensado las horas de retraso. Si se compara el régimen general de destitución previo sumario administrativo, con plenitud de derecho a defensa, escala graduada de sanciones y ponderación de atenuantes, versus la aplicación del precepto cuestionado al caso concreto, se constata una desigualdad carente de razonabilidad que afecta el derecho a defensa de la recurrente.