En una reciente publicación de agendaestadoderecho.com se da a conocer el artículo La tutela legal de los derechos culturales. Análisis del caso mexicano sobre la protección del financiamiento público del cine, por Isidro Emmanuel Muñoz Acevedo (*).
La Suprema Corte de Justicia de México resolvió, recientemente, el amparo en revisión 357/2022 en el cual determinó que es inconstitucional que el Congreso Federal haya eliminado el Fondo de Inversión y Estímulos al Cine –conocido como FIDECINE–, el cual era el principal mecanismo de financiamiento público de tal expresión cultural.
El precedente adquiere relevancia en tanto, implica no sólo que los derechos culturales se tomen en serio, sino que establece restricciones claras al legislador al momento de reformar o regular los mecanismos de tutela de estos derechos.
Se trata, en suma, de sujetar la libertad legislativa y presupuestal a lo que resulta permisible tratándose de las medidas tendientes al respeto, protección y garantía de los derechos culturales.
Antecedentes del caso a estudio y sentencia de primera instancia
El 6 de noviembre de 2020 se reformó la Ley Federal de Cinematografía, eliminándose de ésta el Fondo de Inversión y Estímulos al Cine. Inconforme con ello, una asociación civil promovió juicio de amparo indirecto alegando, sustancialmente, que la extinción del FIDECINE violó el principio de progresividad en materia de derechos humanos, así como el principio de reserva de ley.
El Juez Federal, que conoció del juicio en primera instancia, resolvió que la eliminación del FIDECINE no era inconstitucional porque, respecto a la violación del principio de progresividad: (i) no se afecta el núcleo esencial del derecho a la cultura; y (ii) el FIDECINE no es un derecho humano, sino una prestación económica que el Estado concede, por lo que no le es aplicable el principio de progresividad.
Por lo que hace al principio de reserva de ley consideró: (i) que no resulta aplicable a los derechos culturales y, (ii) aun si rigiera en esa materia, tal principio no significa que el legislador no pueda eliminar de la ley determinados apoyos económicos en materia cultural.
Razones decisorias del caso FIDECINE
En revisión la Segunda Sala de la Suprema Corte revocó esta sentencia, al considerar, que el principio de reserva de ley en materia de derechos culturales se encuentra expresamente establecido en la norma constitucional que señala que: “La ley establecerá los mecanismos para el acceso y participación a cualquier manifestación cultural” (art. 4).
Lo interesante del caso, es la interpretación que se dio de tal precepto normativo. La Corte estableció que el citado artículo, reconoce el derecho de las personas al acceso a la cultura y, “a proveer mecanismos para el acceso y participación a cualquier manifestación cultural”. Esto implica que el legislador debe garantizar realmente el derecho al acceso a la cultura y “que no quede como una simple prerrogativa declarativa o expectativa, carente de los mecanismos que permitieran su cabal cumplimiento”.
De ahí que, si bien el principio de reserva de ley no limita la facultad del legislador de eliminar determinados mecanismos para ejercer el derecho a la cultura, “ello está supeditado a que ese mecanismo no constituya el único medio para la satisfacción, consecución y efectividad de ese derecho”. De lo contrario, se estaría violando no sólo tal principio, “sino el deber de respetar, proteger y promover” dicho derecho humano.
Por ende, concluyó que es inconstitucional la eliminación del FIDECINE, pues si bien, aún se contemplan en el sistema jurídico otros estímulos o incentivos fiscales bajo el diverso Programa Fomento al Cine Mexicano –FOCINE–, como una forma de apoyo financiero al cine, lo cierto es que no convalida ni justifica la violación al principio de reserva de ley, ya que su naturaleza es de carácter fiscal y a diferencia del apoyo financiero otorgado por el FIDECINE, “los estímulos fiscales no son permanentes, sino que están a la discrecionalidad del Ejecutivo Federal”.
A partir de lo anterior, la Corte concedió el amparo para obligar a que el Congreso Federal reconozca expresamente “el derecho al fomento y promoción permanentes de la industria cinematográfica”, en los términos y condiciones de política pública que estime convenientes, antes de que finalice el periodo ordinario de sesiones correspondiente al año 2023.
Los efectos del caso FIDECINE
Una de las obligaciones primordiales en materia de derechos culturales es el deber de los Estados de tomar medidas “deliberadas, concretas y orientadas lo más claramente posible” hacia la satisfacción de las obligaciones derivadas de tales derechos, así como lograr progresivamente su plena efectividad.
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Aunque existe un margen de discrecionalidad del Estado para determinar la naturaleza de estas medidas, lo cierto es que, si la Constitución establece una reserva de ley, entonces, estas medidas deben encontrarse previstas en ley formal y material.
Podría pensarse que, en este precedente, la reserva de ley fue empleada por la Suprema Corte como una suerte de “caballo de troya” para hacer efectivo el diverso principio de progresividad. Al final de cuentas, la Corte no se contentó con observar las reformas a la ley, sino que evaluó o contrastó los mecanismos subsistentes de apoyo al cine, de carácter administrativo-fiscal y, a partir de su ineficacia, declaró inconstitucional la reforma impugnada.
Sin embargo, tal vez una mejor interpretación implique reconocer que el principio de reserva de ley es más que un mero formalismo o una simple prohibición de regular ciertas cuestiones en normas administrativas -cuando su regulación compete, en exclusiva, al Congreso.
Tratándose de derechos humanos, tal principio constituye tanto un límite a la discrecionalidad del legislador para modificar las medidas de tutela de dichos derechos, como una clara prohibición de que los mecanismos de efectividad de los derechos se reduzcan a normas administrativas, cuya permanencia y operabilidad queden al arbitrio de la administración pública.
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Esto no quiere decir que la administración pública quede vedada para reconocer y operar medidas tendientes a la tutela de los derechos humanos –de hecho, está obligada a ello. Más bien, significa que el legislador carece de facultades para eliminar los mecanismos de tutela de tales derechos, pretextando que subsistirían medidas similares o análogas a nivel administrativo. Esto es lo que demanda la reserva de ley en materia de derechos humanos.
Los mecanismos para la satisfacción o eficacia del ejercicio de los derechos humanos, como lo son los culturales, no pueden concebirse como concesiones graciosas o dadivosas sujetas al arbitrio del Ejecutivo Federal.
La reserva de ley, así entendida, se presenta como una barrera constitucional contra tales concepciones por parte de la autoridad. Por ende, este precedente constituye un importante paso para evitar que, los mecanismos de tutela de los derechos culturales queden a merced del vaivén político o capricho de la administración pública: he ahí su relevancia legal.
(*) Maestro en Derecho Internacional Público por la Universidad de Nueva York –NYU–, Maestro en Ciencias Jurídicas por la Universidad Panamericana –UP–, así como Doctor en Derecho por parte de esta última universidad, en donde obtuvo el grado con mención honorífica. Se desempeñó como Secretario de Estudio y Cuenta en la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación –México–. Actualmente es Magistrado Federal en el Segundo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Segundo Circuito -México-.