Después de casi de 170 años de existencia institucional, desde la promulgación de la primera Ley de Organización y Atribuciones de Municipalidades en 1854, se está considerando una especie de reestructuración de nuestra justicia local. Esta transformación va más allá de un simple cambio de denominación, ya que se plantea la creación de una nueva institucionalidad bajo la jurisdicción del Poder Judicial. Esta propuesta se encuentra reflejada en el artículo 156, numeral 8 de la propuesta de nueva constitución.
El artículo 156, numeral 8, establece que en cada comuna del país se establecerán tribunales con competencia para conocer de procesos relacionados con contravenciones, faltas legales y municipales, asuntos de carácter vecinal, casos de mínima cuantía y otros que sean determinados por la ley. Además, la ley promoverá la adopción de medios alternativos de solución de conflictos, como el arbitraje, la mediación y otros procedimientos establecidos en el artículo 153, inciso 3.
De acuerdo a lo expuesto en las diferentes sesiones del nuevo proceso constitucional, esta propuesta representa un importante cambio en el sistema judicial local y busca facilitar una justicia más cercana a los ciudadanos, abordando asuntos que afectan directamente a la comunidad en dicho ámbito. Con la implementación de estos tribunales se espera resolver de manera más efectiva y ágil los conflictos de menor envergadura, impulsando así la utilización de métodos alternativos de resolución de disputas y promoviendo una mayor participación ciudadana en dicha administración.
Latamente comentamos en Justicia local y Proceso Constituyente y Justicia local, comunitaria y/o vecinal en el Proceso Constituyente. Parte II, en este mismo diario, la propuesta presentada en el anterior texto constitucional, con sus virtudes y defectos, sin embargo, la Comisión de Expertos, del Proceso Constitucional, ha preferido esta nueva redacción, denominación, atribución de competencias y plazo para la entrada en vigencia de estos nuevos tribunales, al disponer que: “el Presidente de la República, dentro del plazo de cinco años contado desde la promulgación de esta Constitución, presentará un proyecto de ley que regule la organización y el funcionamiento de los tribunales comunales a que se refiere el inciso 8 del artículo 156, los que serán continuadores de los juzgados de policía local”.
La propuesta otorga a los nuevos juzgados comunales la competencia para conocer de procesos contravencionales, faltas legales y municipales, asuntos de carácter vecinal, así como casos de mínima cuantía. Sin embargo, el aspecto más interesante es dejar abierta la posibilidad de asignarles competencias adicionales a través de la ley, al indicarlo expresamente. Esto podría implicar una flexibilidad para adaptar la competencia de estos tribunales a las necesidades y cambios futuros, siempre y cuando se establezca de manera precisa y clara mediante la legislación correspondiente.
La entrega de competencias específicas en el texto constitucional puede, de hecho, generar cierta rigidez al enfrentar situaciones nuevas o cambiantes que puedan surgir con el tiempo, limitando la capacidad de adaptación de los tribunales a futuros escenarios que no estén contemplados en la normativa constitucional.
En este sentido, ciertas competencias deberían ser dejadas en manos del legislador, permitiendo así una mayor flexibilidad para definir y ajustar las atribuciones de los tribunales comunales conforme a las necesidades y realidades cambiantes, además, el reconocimiento constitucional de competencias debería ser abordado con cautela y prudencia, ya que debería estar basado en un entendimiento claro y preciso del contenido de dichas competencias, para así evitar dudas o ambigüedades en cuanto a su alcance.
Pese a ello, y si aceptáramos aquella atribución de competencias, en base al factor materia, estimamos que se incurre en errores fundamentales al establecer competencias sobre “faltas legales y municipales”.
En primer lugar, las faltas, que actualmente se encuentran insertas en el Código Penal, son faltas penales y como tales, por aplicación del artículo 3 del Código Procesal Penal, son de conocimiento del Ministerio Público[1], por lo que dicha inclusión, en el ámbito local, requiere una revisión y definición más precisa de su alcance y naturaleza para evitar superposiciones o conflictos con la jurisdicción penal ya establecida.
En segundo lugar, lo que la propuesta denomina “faltas municipales”, no son tal, sino contravenciones a las ordenanzas locales, por lo que debería utilizarse una terminología más clara y acorde con la actual denominación y comprensión de este tipo de infracciones a nivel local.
En resumen, respecto de este punto, es importante que, en el proceso de redacción y discusión de la nueva normativa constitucional, se realicen las modificaciones necesarias para precisar y clarificar las competencias de los nuevos tribunales comunales, asegurándose de que no haya solapamientos con otras jurisdicciones establecidas y que la terminología utilizada sea adecuada y coherente con la realidad jurídica actual. Esto permitirá evitar potenciales conflictos de competencia y garantizar una justicia local eficiente y efectiva.
Por otro lado, y en relación a las cuestiones vecinales, no existe hasta hoy un consenso a que se refiere con “asuntos de carácter vecinal”, cuestión que ya hemos comentado en otros artículos[2], por lo que la falta de un consenso claro sobre lo que se considera exactamente un asunto vecinal podría generar ambigüedad y posibles conflictos de competencia para los nuevos tribunales comunales.
Si la denominación de «asuntos de carácter vecinal» no se define con precisión, esto podría llevar a una amplia interpretación de la competencia de los tribunales, abarcando un espectro diverso de casos, incluidos conflictos entre vecinos, lo que podría transformarse en una especie de «cajón sin fondo» de competencias, dificultando su correcto funcionamiento.Principio del formulario
Respecto de los asuntos de pequeña cuantía, también hemos comentado estos modelos[3], y hemos concluido, a partir del modelo brasileño implementado en la década de los 90, sus deficiencias, incluso más, no queda claro y no quedará claro hasta que el legislador se pronuncie si será una materia definida por la cuantía o la entidad sustancial del conflicto.
El establecimiento de asuntos de pequeña cuantía puede ser un mecanismo útil para agilizar la resolución de casos de menor complejidad y menor valor económico. Sin embargo, definir cómo se medirá esa «pequeña cuantía» puede ser complicado y requerirá una evaluación cuidadosa. Si se basa únicamente en una cantidad numérica, podría haber situaciones en las que un caso importante, pero de bajo valor monetario, quede bajo la competencia de los tribunales comunales, lo que podría no ser adecuado.
Por otro lado, si se considera la entidad sustancial del conflicto, puede existir cierta flexibilidad para que el tribunal determine si el caso es de pequeña cuantía según su complejidad y relevancia, más allá del monto involucrado.
Por último, y en relación a este punto, la propia norma establece que serán competentes en el resto de las materias que determine la ley, lo cual implica un par de comentarios; 1) Efectivamente, la norma establece que los tribunales comunales serán competentes en el resto de las materias que determine la ley, lo que implica que será necesaria la dictación de una ley específica que regule la organización y atribuciones de estos juzgados. Esta ley deberá establecer tanto el ámbito de sus atribuciones como las competencias que les corresponderán resolver en distintas áreas jurídicas citadas por el texto constitucional y; 2) La cuestión de la variedad de competencias de los tribunales comunales es de vital importancia, ya que determinará la amplitud de su jurisdicción y el impacto que tendrán en la administración de justicia local.
La creación y puesta en funcionamiento de los tribunales comunales será una tarea conjunta entre el Poder Judicial y el Ministerio de Hacienda, ya que implicará costos considerables y requerirá una planificación adecuada. Establecer 346 juzgados comunales a lo largo del país es un desafío importante que se debe abordar cuidadosamente para asegurar su efectividad y buen funcionamiento.
La diferenciación de los juzgados comunales en distintos niveles, como los de simple comuna, los de Capital de Provincia y los de Capital de Región, son fundamentales para considerar la organización y estructura de estos tribunales. La decisión de cuántos jueces se requerirán en cada tribunal dependerá de diversos factores, como la carga de trabajo y la complejidad de los casos que deberán resolver. Es importante que se realicen análisis detallados para determinar la cantidad adecuada de jueces en cada uno de estos tribunales, considerando la capacidad de respuesta y calidad de la administración de justicia en cada nivel.
Además, el número de ingresos de cada tribunal no siempre es un factor de atribución confiable para un sistema de justicia, ya que hay otras variables a considerar, como la complejidad de los casos y el volumen de trabajo. Es necesario que se realicen estudios y análisis que permitan definir una estructura adecuada para los tribunales comunales, asegurando una distribución de recursos eficientes para un servicio de justicia de calidad.
El proceso de continuidad debe ser cuidadosamente analizado para asegurar una transición fluida y eficiente de las funciones y responsabilidades de los juzgados de policía local hacia los nuevos tribunales comunales. Esto implicará definir los perfiles de cargos y competencias necesarias para el personal de estos tribunales, así como establecer las formas organizativas más apropiadas para garantizar su buen funcionamiento.
Además, es crucial que se considere una dotación mínima de personal adscrito a cada tribunal en función de las cargas de trabajo que enfrentarán. La distribución de recursos humanos debe realizarse de manera cuidadosa, tomando en cuenta la cantidad de casos que se resolverán en cada comuna y la complejidad de los mismos. Asegurar una dotación suficiente permitirá que los tribunales comunales puedan atender los asuntos de manera eficiente y oportuna, garantizando el acceso a la justicia local para la comunidad.
Es importante que estos aspectos sean objeto de una discusión detallada en el proceso legislativo y que se realicen estudios y análisis para determinar los recursos humanos necesarios y la organización más adecuada para los tribunales comunales. Asimismo, será fundamental escuchar a los distintos actores involucrados, incluyendo a los funcionarios judiciales y al personal de los juzgados de policía local, para considerar sus perspectivas y necesidades en este proceso de transición.
La continuidad y funcionamiento de los tribunales comunales requerirá una planificación minuciosa y una definición clara de perfiles de cargos, formas organizativas y dotación de personal, tomando en cuenta las particularidades y necesidades de cada comuna y considerando una justa distribución de recursos.
La transición hacia los tribunales comunales implicará abordar una serie de problemas y desafíos relacionados con el personal actual de los juzgados de policía local y la nueva dotación de personal necesaria, tales como ;
Edad y requisitos para postular: El legislador deberá definir los requisitos que deberán cumplir los jueces que deseen formar parte del nuevo estamento judicial comunal. Esto podría incluir aspectos como la edad, experiencia profesional, formación académica y otros requisitos que se consideren relevantes para asegurar que los jueces seleccionados cuenten con las capacidades y conocimientos necesarios para ejercer sus funciones en esta nueva jurisdicción;
Destino de los actuales Secretarios (as) Abogados: La continuidad laboral y el destino de los actuales Secretarios (as) Abogados de los juzgados de policía local serán temas importantes a resolver. Se deberá evaluar si estos profesionales podrán desempeñar funciones en los nuevos tribunales comunales o si se considerará una reubicación en otras áreas del Poder Judicial o incluso en otros órganos del Estado, considerando, especialmente, que en todos los tribunales reformados dicho cargo fue remplazado por los Administradores Judiciales;
Nueva dotación de personal: La creación de los tribunales comunales requerirá una nueva dotación de personal, lo que incluirá jueces, secretarios (as) abogados, administrativos y otros profesionales necesarios para el funcionamiento de los tribunales. La capacitación del personal en su ingreso será esencial para asegurar que cuenten con las habilidades y conocimientos requeridos para cumplir sus funciones de manera efectiva en la nueva organización interna de los tribunales.
Desafíos en la capacitación: La capacitación del nuevo personal será un aspecto clave para garantizar que los tribunales comunales funcionen adecuadamente. La formación en las áreas específicas de competencia de estos tribunales, así como en aspectos procesales y de gestión judicial, será esencial para lograr una administración de justicia eficiente y de calidad.
El costo de instalación de los nuevos tribunales comunales será un aspecto clave a considerar en el proceso de implementación de esta reforma. La experiencia de la Reforma Procesal Civil puede servir como punto de partida para estimar los recursos necesarios[4] para la puesta en marcha de los tribunales comunales, aunque es importante tener en cuenta que los desafíos y requerimientos pueden ser diferentes en el contexto de la justicia local, y que incluiría al menos;
Personal: Los nuevos tribunales comunales requerirán jueces letrados, administradores y una planta de personal mínimo para asegurar su correcto funcionamiento. Es esencial contar con personal capacitado y suficiente para garantizar una administración de justicia eficiente y de calidad, por lo que se deberá resolver la pregunta en relación a la pertinencia de la continuidad del actual personal de los juzgados de policía local adscritos a las plantas municipales.
Infraestructura: La construcción o adecuación de espacios físicos para los tribunales comunales en las comunas donde no existan es un aspecto a considerar. Esto implica asegurar lugares adecuados para las audiencias, atención al público y oficinas administrativas;
Tecnología: La implementación de infraestructura tecnológica y sistemas para el funcionamiento de los tribunales comunales, especialmente en el contexto de la justicia en línea, es fundamental para modernizar y agilizar los procesos judiciales, en especial, en este tipo de tribunales en que su razón de ser es la comparecencia personal para lograr agilidad en el procedimiento atendida la naturaleza de los asuntos que se van a debatir;
Capacitación: La capacitación del personal en el uso de nuevas tecnologías y en las áreas específicas de competencia de los tribunales comunales también requerirá recursos específicos considerando las nuevas organizaciones judiciales.
Es importante que se realicen estudios y análisis detallados para estimar los costos involucrados en la instalación de los nuevos tribunales comunales. Esto permitirá tener una visión clara de los recursos necesarios y tomar decisiones informadas sobre la implementación de la reforma, dado que una modificación de esta envergadura, con la creación de 364 nuevos tribunales, no es un desafío menor, sumado al costo de termino de los actuales juzgados de policía local.
En relación a los medios alternativos de resolución de conflictos que considera la propuesta de los tribunales comunales y su relación con estos medios;
En cuanto a las limitaciones de los medios alternativos de resolución de conflictos: Es cierto que los medios alternativos de resolución de conflictos, aunque pueden ser una herramienta valiosa en ciertos casos, no son adecuados para todas las situaciones que se presentan ante los tribunales. Muchas de las causas que actualmente son conocidas por los juzgados de policía local son de naturaleza infraccional, lo que limita la viabilidad de aplicar estos medios en esas circunstancias. Por lo tanto, es esencial que se defina con claridad qué tipo de casos podrían ser susceptibles de ser resueltos a través de medios alternativos y cuáles requerirían un proceso judicial más tradicional;
Materias aptas para MASC: Es importante destacar que no todas las materias son aptas para ser resueltas mediante medios alternativos de resolución de conflictos. En general, se trata de cuestiones de naturaleza civil que pueden ser objeto de una acción judicial y que permiten a las partes buscar soluciones fuera del proceso tradicional. Es necesario tener en cuenta la limitación de las materias que son adecuadas para MASC al diseñar el marco normativo de los tribunales comunales;
Agrupación de materias: Es relevante analizar cuidadosamente cómo se agrupan las materias en las que podrían intervenir los tribunales comunales y los medios alternativos de resolución de conflictos. La definición precisa de las competencias y la delimitación clara de las materias que serán abordadas por cada instancia serán fundamentales para evitar confusiones y garantizar una correcta administración de justicia;
Artículo 3 bis del Código de Procedimiento Civil: Es importante tener en cuenta cualquier legislación existente que pueda afectar la implementación de los tribunales comunales y su relación con los medios alternativos de resolución de conflictos. El artículo 3 bis del Código de Procedimiento Civil, si es relevante para este contexto, debe ser considerado y, si es necesario, modificado o complementado para lograr una coherencia en el sistema judicial.
Quizás, en lugar de una completa refundación o una lista de buenas intenciones para la actual justicia de policía local, se debería contemplar el reconocimiento de la justicia local en los juzgados de policía local en el texto constitucional, lo que implicaría encomendar al legislador la tarea de regular su estructura y funciones, evitando establecer normas demasiado rígidas para la institucionalidad, acordes a la realidad judicial actual, tanto procedimental como organizativa.
Se debe recalcar la importancia de encargar al Estado la reformulación de la actual justicia de policía local, basada en estudios científicos sobre el tema. Esto sugiere que cualquier cambio en el sistema de justicia local debe fundamentarse en investigaciones y análisis rigurosos para asegurar que las modificaciones sean efectivas.
En resumen, una reforma de la justicia local debe ser fundamentada, flexible en su implementación y respaldada por la investigación científica[5], en lugar de cambios impulsivos o basados en meras intenciones o listados de anhelos. Esto permitiría mejorar el sistema de justicia de policía local de manera más efectiva y sostenible en el tiempo.
Efectivamente, la implementación de los tribunales comunales y la determinación de qué sistema jurisdiccional albergará la competencia de los juzgados de policía local son asuntos críticos que deben abordarse cuidadosamente. La transición hacia una nueva estructura de justicia local requerirá una planificación exhaustiva y una colaboración estrecha entre diferentes instituciones del Estado.
Es esencial evitar ambigüedades y garantizar la coherencia y eficacia del sistema judicial en su conjunto. La discusión legislativa será crucial para establecer con precisión las atribuciones y competencias de los tribunales comunales, de manera que pueda proporcionar una justicia local adecuada y eficiente en cada comuna del país.
La asignación adecuada de recursos y la organización de los tribunales serán factores cruciales para asegurar el correcto funcionamiento de esta nueva estructura judicial. El análisis detallado y la consideración de diversos factores serán fundamentales para tomar decisiones informadas sobre la cantidad de jueces y la organización de los tribunales.
Por último, una “reforma” o “refundación” a la justicia de policía local no puede estar basada únicamente en el llamado concepto de unidad de jurisdicción como un principio que establece que un solo tipo de órgano judicial debe conocer de todos los aspectos de un caso particular, evitando que diferentes tribunales tomen decisiones contradictorias o inconsistentes. Pero, este principio, como todos ha sido objeto de críticas, entre ellas;
Se produce una centralización del poder. Puede conducir a la concentración excesiva de poder en un solo órgano judicial o un nivel gubernamental específico. Esto puede resultar en decisiones homologadas, lo que vulneraría el principio propio de la justicia local, cual es el examen del componente de localidad.
Falta de especialización. Al tener un solo tipo tribunal que se ocupe de todos los aspectos de un caso, puede haber una falta de especialización en ciertas áreas del derecho. Algunos temas complejos pueden requerir un conocimiento profundo y específico, y un tribunal generalista podría no estar adecuadamente preparado para manejarlos.
Sobrecarga de trabajo. En algunos casos, la unidad de jurisdicción puede llevar a una sobrecarga de trabajo para el tipo tribunal designado, lo que podría afectar la calidad y la eficiencia de los procedimientos judiciales.
Inflexibilidad. Cuando un solo tipo de tribunal tiene jurisdicción sobre todos los aspectos de un caso, puede haber una falta de flexibilidad en la selección del foro más adecuado para resolver disputas. Esto podría ser problemático en casos en los que la ley aplicable o las circunstancias varían significativamente en diferentes áreas geográficas, como ocurre en la justicia local.
Es importante tener en cuenta que las críticas a la unidad de jurisdicción pueden variar según el sistema legal y la estructura institucional de cada país. Algunos sistemas legales pueden tener mecanismos para mitigar los posibles inconvenientes de la unidad de jurisdicción, como la posibilidad de apelar o transferir casos a otros tribunales especializados. Sin embargo, es un tema que debe ser objeto de un continuo debate y análisis en busca de un equilibrio adecuado entre la unidad y la especialización en el sistema judicial.
En conclusión, la implementación exitosa de los tribunales comunales requerirá un enfoque cuidadoso, un análisis detallado y una colaboración estrecha entre las instituciones involucradas. La meta es establecer una justicia local efectiva y adecuada que responda a las necesidades jurídicas de la comunidad en el ámbito local. La transición hacia esta nueva estructura de justicia será un desafío, pero también una oportunidad para mejorar el sistema judicial en beneficio de la sociedad, siempre que ella se base en estudios solidos, imparciales, objetivos y con una mirada de futuro, pero también con una racionalización en el uso de los recursos y un enfoque basado en las personas (tanto usuarios judiciales como de los actuales funcionarios de la justicia local), sin obnubilarnos en principios que vienen en retroceso en muchos sistema de justicia y en la mirada parcial del problema, por lo que más que hablar de nuevos tribunales deberíamos hablar de una evolución del sistema judicial local. (Santiago, 8 de agosto de 2023)
[1] Al respecto se puede revisar Celedón Baeza, A. E. (2010). Las faltas y su tratamiento procesal. consideraciones en torno a una reforma. Revista De Derecho – Pontificia Universidad Católica De Valparaíso, 26(1). Recuperado a partir de https://www.rdpucv.cl/index.php/rderecho/article/view/581 o Las faltas: ¿deben eliminarse del Código Penal?, en Mercurio Legal, Martes, 14 de noviembre de 2017, versión on online https://www.elmercurio.com/legal/movil/detalle.aspx?Id=906134&Path=/0D/D3/
[2] Al respecto se puede revisar, Celedón Baeza, A. Justicia Vecinal. Desde el concepto. Puede ser revisado on line en: https://www.diarioconstitucional.cl/articulos/justicia-vecinal-desde-el-concepto/
[3] Al respecto se puede revisar, Celedón Baeza, A. Una mirada a los sistemas de pequeñas causas, justicia de paz, vecinal o comunitario en Latinoamérica. Puede ser revisado on line en: https://www.diarioconstitucional.cl/articulos/una-mirada-a-los-sistemas-de-pequenas-causas-justicia-de-paz-vecinal-o-comunitario-en-latinoamerica/ o Celedón Baeza, Andrés. Justicia Local. Una manifestación de la Jurisdicción en el ámbito local. Revisión de algunas tendencias latinoamericanas”. Artículo publicado en Revista RIEM. Revista Iberoamericana de Estudios Municipales. Nro. 10, año V. Pp. 171-198
[4] Al respecto se puede revisar Evaluación Rentabilidad Social de la Reforma Procesal Civil y el informe sobre Diseño Orgánico Reforma Procesal Civil.
[5] Se debe recalcar que hasta el momento existen solo dos estudios relevantes sobre la materia; 1) Estudio Exploratorio sobre los Juzgados de Policía Local en Chile, del Centro de Justicia para las Américas (Ceja), puede ser revisado on line; https://biblioteca.cejamericas.org/handle/2015/5634 y el Diagnóstico de Funcionamiento de los Juzgados de Policía Local en Chile del Ministerio de Justicia, puede ser revisado on line en; https://www.minjusticia.gob.cl/media/2020/06/DIAGNOSTICO-FUNCIONAMIENTO-JUZGADOS-POLICIA-LOCAL_V2.pdf