Uno de los mandatos de la Convención Constitucional era y es profundizar la descentralización del país. Un sesgo ideológico -transversal en el espectro político- defendido por diferentes sectores políticos, doctrinales, y otros activistas que abogan desde años por un Estado regional.

Según la última encuesta CADEM, 54% de las personas interrogadas preferirían un Estado unitario descentralizado con gobiernos regionales, consejos regionales, comunas y consejos. No obstante las declaraciones y deseos, conforme el art. 1 de la comisión de Forma del Estado, aprobado por el Pleno de la Convención Constitucional, Chile continuará siendo un Estado unitario, descentralizado administrativamente, como lo es actualmente. Es más, según este texto se privilegian aún más las regiones en desmedro de las municipalidades que casi desaparecen (hasta ahora) al tiempo que se consagran las autonomías territoriales indígenas. Esas últimas son una de las principales innovaciones relevantes, pero su régimen jurídico aún no se define.

Se enseña en las carreras de Derecho de pregrado de las universidades chilenas que existen diferencias entre un Estado unitario descentralizado administrativamente, un Estado federal, y un Estado unitario descentralizado políticamente. Solo este último corresponde a lo que se conoce como Estado regional u autonómico.

Recapitularé brevemente las características fundamentales de cada uno, antes de demostrar que la forma de Estado aprobado por la Convención Constitucional no es jurídicamente un Estado regional, sino que por el contrario solo mantiene un Estado unitario descentralizado administrativamente.

De seguir con este derrotero en el que se confunden conceptos (unitario, federal, regional), es muy probable que las buenas intenciones se vean frustradas, al no contar con el marco jurídico que corresponde a la idea que de estas formas de Estado se posee, dando paso a un diseño deficiente y que no corresponde a las expectativas que en torno a este manejo difuso de las ideas se ha creado.

Por ejemplo, creer que las entidades territoriales van a tener más autonomía no es cierto.

Vamos por partes: ¿Qué es y cuáles son las características de un Estado unitario descentralizado administrativamente? ¿Cuáles son sus diferencias con un Estado federal o un Estado Regional? En términos sencillos el Estado unitario descentralizado administrativamente corresponde a uno caracterizado por la unidad y la exclusividad del poder legislativo. Esto no impide la aplicación de regímenes legislativos particulares para parte de su territorio, pero aquellos son de la competencia del legislador nacional y no de un legislador regional. Descentralizar supone traspasar competencias y recursos desde un centro hacia el exterior.

Cabe precisar aquí que cuando se escucha que Chile es un país centralizado, también es falso. Es una aproximación de Ciencia política, porque la figura del Estado puramente centralizado solo existe en un modelo teórico. Lo que sí puede existir en la práctica es un Estado unitario desconcentrado y/o descentralizado, pero un Estado completamente centralizado es una ficción jurídica.

En iguales simples términos, el Estado federal se caracteriza en que la titularidad del poder político –o sea la potestad legislativa– está distribuida entre distintos entes territoriales soberanos. En este caso, cada ente territorial constituye un Estado federado que concurre con su voluntad autónoma a construir un Estado superior a ellos, traspasando a este nuevo sujeto parte de sus competencias en el Derecho interno y su calidad de sujeto de Derecho internacional. La noción de “Estado federal”, como Zoller lo ha explicado, nos viene de la tradición alemana, principalmente del momento de la formación del Reich bismarckiano: para evitar que la capacidad internacional de los Estados federados destruyera el Reich -del mismo modo que había destruido el Sacro Imperio Romano Germánico- se proscribió la lógica de relaciones de derecho internacional entre estos y el Reich.  Así, para consolidar la unidad alemana, se creó un Estado llamado “federal” fundado sobre relaciones de subordinación que rigen las relaciones entre el Estado federal y los Estados federados[1].

Ahora bien, un verdadero “Estado” federal –como lo son los Estados Unidos de Norteamérica- no es un “Estado” en el sentido europeo. Siguiendo aún Zoller, la doctrina europea está tan impregnada de la teoría del “Estado” federal que no concibe la posibilidad de una federación de Estados exitosa que no sea un “Estado”. Sin embargo, “el gobierno de la federación americana nunca fue diseñado para gobernar a toda la sociedad. Sólo se ha concebido para regular la parte de las relaciones intersociales que interesa a la Unión. El federalismo estadounidense es, por tanto, una obra incompleta que nunca pretendió ser un “Estado”, sino que se diseñó de forma que nunca pudiera llegar a serlo”[2].

Pero, entonces, ¿quid del famoso Estado regional? Es “una modalidad del Estado unitario que admite cierto grado de descentralización política o un tipo de Estado compuesto, distinto del Estado federal [que] se caracterizaría porque las regiones que lo componen son categorizadas como entidades autónomas, dotadas de personalidad jurídica no originaria ni soberana, que goza de una potestad legislativa y de administración limitada, condicionada y subordinada a la potestad de gobierno del propio Estado”[3]. Sus ejemplos más representativos son los de Italia y España.

Entonces, la descentralización política se caracteriza por la potestad legislativa de entidades subnacionales no soberanas. Así, incluso en el Estado regional, ni siquiera las regiones o comunidades autónomas (como en el caso español) que gozan de una cierta potestad legislativa, son realmente autónomas porque la autonomía real es la soberanía. Por esa razón, no es posible hablar de autonomía para una entidad infra-estatal, pero sí de grados de autonomía.

Por lo tanto, contrariamente a lo que afirman algunos cientistas políticos y otros turiferarios del Estado Regional, la descentralización –incluso política- y el federalismo obedecen a dos lógicas diferentes. No se trata de una cuestión de grado, pero sí de naturaleza ligada a la concepción misma de la soberanía dentro del Estado.

Finalmente, todo está en el artículo 5 “De la Autonomía de las entidades territoriales”, tal como fue aprobado por el Pleno de la Convención Constitucional en votación particular en su sesión 58ª, el 18 de febrero:

“Las regiones autónomas, comunas autónomas y autonomías territoriales indígenas están dotadas de autonomía política, administrativa y financiera para la realización de sus fines e intereses en los términos establecidos por la presente Constitución y la ley”.

En esas condiciones, cualquiera entenderá que las futuras entidades territoriales (regiones, comunas y autonomías territoriales regionales) que no tienen competencias legislativas, solo tendrán competencias administrativas. Eso significa que la autonomía de las entidades territoriales seguirá siendo solo administrativa, lo que implica nada más que tener una cierta libertad para administrarse dentro de los límites fijados por el legislador. Poco ha cambiado. (Santiago, 23 marzo 2022)

[1] Zoller, Elisabeth, « Aspects internationaux du droit constitutionnel. contribution à la théorie de la fédération d’etats », Recueil des cours de l’Académie de droit international de La Haye, Tome 294 (2002), pp. 41-166, nº 6.

[2] Ídem, nº 27.

[3] Ferrada, Juan Carlos (2001): “El Estado regional chileno: un modelo de descentralización administrativa sin participación política”, Revista Iberoamericana de Administración Pública, Nº6, p. 178.