Artículos de Opinión

Límites de las potestades normativas de las Municipalidades.

Las ordenanzas municipales, sin perjuicio de tener una legítima finalidad, nos parece desbordan el ámbito competencial material de la actividad regulatoria municipal.

Las Municipalidades, en cuanto corporaciones autónomas de derecho público, con personalidad jurídica y patrimonio propio, cuya finalidad es satisfacer las necesidades de la comunidad local y asegurar su participación en el progreso económico, social y cultural de las respectivas comunas, correspondiéndoles la administración local de cada comuna o agrupación de comunas que determine la ley, todo según aparece en el artículo 118 de la Constitución Política de la República y en el artículo 1° de la Ley N° 18.685, Orgánica Constitucional de Municipalidades –en adelante, Ley N° 18.695-, desarrollan para el cumplimiento de dichas funciones generales, así como de las específicas señaladas en los artículos 3° -funciones privativas o no compartidas- y 4° -funciones no privativas o compartidas- del cuerpo legal antes mencionado, una actividad jurídica formal unilateral, la que se expresa en la emisión de resoluciones. Dicha denominación que el legislador otorga a los actos administrativos unilaterales municipales, coincide con la denominación genérica empleada por el artículo 3° de la Ley N° 19.880, establece Bases de los Procedimientos Administrativos que rigen los actos de los Órganos de la Administración del Estado –en adelante, Ley N° 19.880-.   
En efecto, conforme prescribe el literal d) del artículo 5° de la Ley N° 18.695, los organismos de administración comunal tienen como atribución esencial conferida para el cumplimiento de sus funciones, el dictar resoluciones obligatorias con carácter general o particular. Así, esta potestad normativa de que gozan, se traduce precisamente en la dictación de resoluciones, las cuales pueden revestir la forma jurídica de ordenanzas, reglamentos municipales, decretos alcaldicios e instrucciones, todos dogmáticamente denominados como instrumentos normativos municipales unilaterales (Bermúdez, Jorge. Derecho Administrativo General. Thomson Reuters. Tercera Edición Actualizada. 2014. Pág. 748).   
Según el artículo 12 de la misma Ley N° 18.695, las ordenanzas son normas generales y obligatorias aplicables a la comunidad, pudiendo en ellas establecerse multas para los infractores, cuyo monto no puede exceder de cinco unidades tributarias mensuales, las que son aplicadas por los juzgados de policía local correspondientes.
Por su parte, los reglamentos municipales son normas generales obligatorias y permanentes, relativas a materias de orden interno de la municipalidad, es decir, actos administrativos que en principio no proyectan sus efectos sobre terceros a diferencia de las ordenanzas. Por otro lado, los decretos alcaldicios son resoluciones que versan sobre casos particulares. Finalmente, las instrucciones son directivas impartidas a los subalternos, vale decir, su fuerza obligacional o vinculante deriva del principio de jerarquía que estructura la orgánica interna municipal. Todos estos actos o normas administrativas por motivos de competencia territorial, solo tienen aplicación a nivel local, es decir, en cada comuna en que son dictados, más no a nivel nacional.
Ahora bien, sin perjuicio de que según el inciso final del artículo 12 antes citado, “todas estas resoluciones estarán a disposición del público y deberán ser publicadas en los sistemas electrónicos o digitales de que disponga la municipalidad”, norma que tiene por finalidad dar vigencia al principio de publicidad y transparencia –inciso segundo artículo 8° Constitución Política-, así como al principio de participación ciudadana en la gestión municipal –inciso segundo artículo 118 Constitución Política-, debemos considerar que como requisito de eficacia, todas las resoluciones deben ser comunicadas a sus destinatarios según lo establece el inciso final del artículo 51 de la Ley N° 19.880, no produciendo efecto alguno mientras ello no acontece.
Fuera del régimen de comunicación –artículos 45 al 49 de la Ley N° 19.880-, deben cumplirse en la dictación de dichos actos administrativos municipales, todos los requisitos de existencia y de validez previstos por el ordenamiento jurídico, consistentes en resumen, en que la resolución emane de un órgano regularmente investido, dentro de su competencia, respetando la forma y/o el procedimiento administrativo previsto para ello, sin desviación de poder –artículo 7° Constitución Política-, debiendo cumplir con el requisito de motivación cuando ello le sea exigido –artículos 11 y 41 Ley N° 19.880- y sin violentar sustancialmente el ordenamiento jurídico –artículo 6° Constitución Política-, entre otros.
Se adiciona a lo anterior, el que las Municipalidades, en el desarrollo de su actividad administrativa destinada al cumplimiento de sus funciones, deben actuar, en todo caso, dentro del marco de los planes nacionales y regionales que regulen la respectiva actividad, correspondiéndole al delegado presidencial regional de la región respectiva, respecto de los planes nacionales, y al gobernados regional, respecto de los planes regionales –utilizando la actual nomenclatura constitucional y legal-, velar por el cumplimiento de lo señalado precedentemente –artículo 9 Ley N° 18.695-. En esta dimensión, no es posible olvidar que pese a reconocerse un importante margen de autonomía a las Municipalidades, éstas deben observar el principio de coordinación con los restantes organismos de la Administración del Estado –artículo 5° Ley N° 18.575, Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado, en adelante, Ley N° 18.575, y artículo 10 Ley N° 18.695-. 
Todo lo anteriormente expuesto resulta relevante, dado la reciente tendencia de algunas Municipalidades, en orden a regular a través de ordenanzas municipales, ciertas materias que más bien parecen ser propias de ley. Así, por ejemplo, ocurrió con las ordenanzas municipales sobre tenencia responsable de mascotas o para la protección de animales; las ordenanzas municipales que prohíben el uso de bolsas plásticas en el comercio; y más recientemente, con las ordenanzas que sancionan el acoso callejero y la que prohíbe fumar en ciertos bienes nacionales de uso público, todas las cuales, sin perjuicio de tener una legítima finalidad, nos parece desbordan el ámbito competencial material de la actividad regulatoria municipal. Es importante destacar que dichas ordenanzas, además, establecen sanciones pecuniarias para sus infractores, las cuales son impuestas, a través de un procedimiento contravencional, por los juzgados de policía local correspondientes.    
Estas técnicas de regulación a nivel comunal –algunas de las cuales han dado paso a la posterior regulación legal-, que parecen hacerse cada vez más comunes y populares entre las autoridades comunales, deben ser observadas con extremo cuidado, dado que a través de ellas, al exorbitarse el ámbito competencial material atribuido a las Municipalidades, se altera nuestro sistema de fuentes del derecho administrativo, con serio riesgo de lesionar o afectar derechos fundamentales de las personas, motivo por el cual nuestro constituyente estableció la reserva legal al respecto –artículo 19 N° 26, artículo 63 N° 1 y N° 2 e inciso segundo artículo 64, todos de la Constitución Política-.  
A lo anteriormente señalado, se suma el hecho consistente en que las resoluciones de las Municipalidades no pueden ser controladas en su constitucionalidad a través del Tribunal Constitucional, quedando adicionalmente excluidas del control preventivo de constitucionalidad y legalidad de la Contraloría General de la República a través del trámite de toma de razón, esto último, en virtud de lo dispuesto en el inciso primero del artículo 53 de la Ley N° 18.695, todo lo cual complejiza su adecuado y oportuno control. (Santiago 3 diciembre 2018)

     

 

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  1. 1°.- Me puedes explicar legalmente y fácilmente, la diferencia entre un decreto y una ordenanza municipal por favor.

    2°.- Alguna ley bde como nacen las ordenanzas municipales en chile, formas de modificar y anular o crear.

    gracias.