Por Brayan Adolfo Rubio Navarro para Diario Constitucional

El Derecho Administrativo de nuestro país tiene fundamentos arraigados en el sistema administrativista francés, lo que provoca que nuestro sistema sea eminentemente formalista y se someta a reglas que permiten resguardar y proteger los derechos de los administrados ante la actuación de los poderes del estado.

La ley 19.880 que establece las “BASES DE LOS PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS QUE RIGEN LOS ACTOS DE LOS ÓRGANOS DE LA ADMINISTRACIÓN DEL ESTADO”, tiene como objeto establecer estándares mínimos a la actividad de la administración, incluyendo el procedimiento de toma de razón realizado por la Contraloría General de la República, el cual tiene como objeto servir como un mecanismo preventivo de revisión de la constitucionalidad y legalidad de las decisiones que emanan de los órganos de la administración del estado.

En relación a las características de la ley 19.880 ya mencionadas, conversamos con  el abogado Oscar Olivares Jatib (*):

1. ¿Considera que la ley 19.880 debería ser utilizada como estándar mínimo para todo los procedimientos que involucren una decisión de los órganos de la administración del Estado?

Efectivamente, pues de lo contrario se corre el riesgo de que el órgano fiscal incurra en un exceso de poder, como pasa habitualmente con las sanciones administrativas impuestas por la Dirección del Trabajo o con los dictámenes emitidos por la Contraloría General de la República. Como se sabe, las entidades públicas, sin excepción, están sujetas al principio de legalidad, lo que implica que todo actuación jurídica-material o procedimiento en que intervengan debe someterse al imperio del derecho, pero sucede que en ocasiones resuelven asuntos sin respetar el estándar mínimo de juridicidad que se espera de su parte. Este fenómeno se agudiza en aquellos en que el órgano cuenta con un margen de discrecionalidad que le permite a la autoridad decidir entre dos o más alternativas igualmente justas, en miras del interés público, o bien cuando la ley derechamente les otorga tal atribución. En efecto, y para ilustrar lo anterior, cabe recordar que el inciso 1° del artículo 503 del Código del Trabajo establece que “Las sanciones por infracciones a la legislación laboral y de seguridad social y a sus reglamentos, se aplicarán administrativamente por los respectivos inspectores del trabajo o por los funcionarios que se determinen en el reglamento correspondiente. Dichos funcionarios actuarán como ministros de fe”. A continuación, el inciso 3° de dicho precepto añade que: “La resolución que aplique la multa administrativa será reclamable ante el Juez de Letras del Trabajo, dentro de quince días hábiles contados desde su notificación. Dicha reclamación deberá dirigirse en contra del Jefe de la Inspección Provincial o Comunal a la que pertenezca el funcionario que aplicó la sanción”.

Así entonces, el órgano fiscalizador puede imponer sanciones sin sujetarse a las reglas procedimentales de plazos y de fundamentación previstas en la ley N° 19.880, lo que resulta absolutamente peligroso en un Estado garante de los derechos de los ciudadanos. Con todo, creemos igualmente que los preceptos de la citada normativa pueden extenderse al proceso fiscalizador llevado adelante por el organismo del trabajo, especialmente el derecho previsto en el inciso 1º del artículo 15 de la referida ley Nº19.880, permitiéndole al administrado deducir los recursos administrativos que estime pertinentes en contra de las resoluciones de aquella entidad.

 

2. Considerando la importancia de la autonomía de la Contraloría General de la República, ¿estima procedente la aplicación de los estándares de la ley 19.880 a alguna de sus actuaciones?

La Contraloría General de la República representa, en mi opinión, la personificación jurídica de la discrecionalidad administrativa chilena, ya que fiscaliza diariamente a los órganos del Estado e incluso a los particulares, pero nadie la fiscaliza a ella, pese a que depende financieramente de la ley de presupuestos y se encuentra sometida indirectamente al Ejecutivo.

Como se sabe, dicha entidad es un organismo estatal autónomo creado para controlar la legalidad de las actuaciones de las entidades públicas y, con tal objeto, puede tomar razón de los decretos y resoluciones afectas o emitir pronunciamientos jurídicos vinculantes para los servicios involucrados. Ahora bien, y respondiendo derechamente la pregunta, la Contraloría se encuentra excluida de las normas de la ley N° 19.880 en lo que respecta a la toma de razón, lo cual me parece improcedente, porque al igual que todo ente estatal debe estar sujeto a límites legales y no puede actuar libremente en la vida del derecho. En efecto, los órganos administrativos están sujetos a privilegios en más y restricciones en menos, pero la Contraloría solamente reconoce privilegios y se olvida que también debe respetar estándares mínimos de juridicidad en su función de control.

 

3. En base a la exclusión que hace la ley 19.880, al procedimiento de toma de razón, ¿considera que puede constituir una afectación al resguardo de los derechos de los administrados?

Considerando que la toma de razón evalúa la legalidad de actuaciones administrativa, no me parece que se violenten necesariamente los derechos de los administrados, a diferencia de lo que sí ocurre con la función dictaminadora, en que existe una afectación flagrante. En efecto, durante la administración del actual Contralor se ha hecho evidente la pretensión de que su jurisprudencia, si es que podemos darle tal calificativo, se eleve a la categoría de fuente de derecho administrativo, en circunstancias que sola toca al poder judicial determinar el sentido y alcance de la normativa administrativa con fuerza de cosa juzgada. No olvidemos que Jorge Bermúdez ha intervenido en diferentes contiendas de competencia con los tribunales, arrogándose facultades que no le corresponden, lo cual me parece impresentable en un Estado de Derecho con separación de poderes.

En lo que respecta a los derechos funcionarios, la Contraloría ha venido actuando en el último tiempo como un verdadero tribunal de justicia y cuyas decisiones son, en ocasiones, carente de toda razonabilidad, como pasa, por ejemplo, con la doctrina relacionada con la suspensión del feriado legal ante la ocurrencia de una accidente o enfermedad común, en que priva al trabajador de hacer uso del derecho a feriado por el solo de hecho de acogerse a licencia médica, criterio que no merece justificación alguna.

 

4. ¿Considera que la exclusión de la toma de razón del ámbito de aplicación de la ley 19.880, constituye un elemento esencial en la “autonomía” de la Contraloría General de la República?

Respecto de este punto reitero lo ya dicho, de que el ente de control en todo ámbito funcional debiese estar sometido a límites y no actuar libremente, pues es un órgano más de la administración del Estado y no un poder separado como algunos creen.

 

5. ¿Determinaría relevante incluir el procedimiento de toma de razón al ámbito de aplicación de la ley 19.880?

No me parece, porque la toma de razón es un ámbito acotado de discrecionalidad administrativa que escapa al ámbito de la ley N° 19.880 por mandato constitucional. Lo que sí creo es que deberían existir mayores restricciones en el ámbito de la potestad dictaminadora, pues se trata de una facultad, que si bien está sujeta a las normas de la ley 19.880, en la práctica se ejerce libremente y deviene en arbitraria. Basta con observar los permanentes giros prudenciales que se producen con ocasión de una misma materia de derecho o las contradicciones entre los pronunciamientos regionales y nacionales, en circunstancias que la Contraloría es un solo órgano.

 

6. ¿Considera que la ley 19.880 debería tener una aplicación general y no supletoria?

Estoy de acuerdo con la supletoriedad de sus reglas, pero no con la escasa aplicación que se hace de las mismas en la práctica sancionatoria, donde órganos como la DT o la CGR creen contar estar al margen de su imperio, en circunstancias que deben actuar dentro del marco de sus atribuciones y conforme a los principios que esa normativa contempla, como el de celeridad. No olvidemos que la CGR se demora en Santiago más de un año en pronunciarse y cuando lo hacen sus conclusiones son merecedoras de serias críticas.

 

(*) Abogado, Licenciado en Derecho y Licenciado en Historia con mención en Ciencias Políticas -Pontifica Universidad Católica de Valparaíso
Magíster en Derecho con mención en Derecho del Trabajo- Pontifica Universidad Católica de Valparaíso
Magíster en Derecho Público Universidad de los Andes.
Doctor (c) en Derecho Universidad de los Andes
Profesor de Derecho del Trabajo en Universidad Austral
Profesor de Negociación Colectiva en Universidad Mayor