Por Felipe Castro Cienfuegos, U. Chile 

En una reciente entrevista realizada a Felipe Holmes Salvo (*), nos comenta las razones del aumento de las parcelaciones rurales en nuestro país, su opinión sobre las regulaciones que existen en nuestro país, sobre la Circular amplía las facultades del SAG en la revisión de solicitudes de certificación de subdivisión predial, entre otros temas.

1. Ante el explosivo aumento de parcelaciones rurales en nuestro país, ¿considera que el problema surge de una regulación deficiente? ¿O más bien es un problema de falta de fiscalización?

La pregunta te conduce a dos opciones. Quizás mi respuesta no se encuadra en ninguna de las anteriores. Por un lado, la regulación es bastante básica. Por otro lado, existen pocas herramientas para los organismos públicos para fiscalizar, porque lo que se presenta ante SAG puede estar cumpliendo la normativa, sin que este organismo pueda objetar. Volviendo a la primera parte de la pregunta, ante este explosivo aumento de parcelaciones, me parece que hay un explosivo interés por generar desarrollo en el área rural. Y de ahí surgen las preguntas de por qué se produce, si está bien o mal.

2. ¿Considera suficiente la regulación existente para mitigar las externalidades negativas de las parcelaciones rurales con fines habitaciones?

Tenemos por un lado dos regulaciones que confluyen sobre la materia, el Decreto Ley 3516 y el artículo 55 de la Ley General de Urbanismo y Construcciones. En ese contexto, el Decreto Ley pese a que es bastante básico, por sí mismo no contempla el uso habitacional. Es más bien una derivada que se produce de un vacío legal en un loop hole. En ese espacio desregulado, una vez autorizada la subdivisión, es donde se produce el desarrollo que hoy conocemos. Pero en defensa de esta normativa, por básica y simple que sea, en si misma sí contemplaba la prohibición de uso habitacional. La pregunta que surge es, ¿qué ocurre después?

3. ¿Cree que, en caso de aprobarse, el nuevo proyecto de Constitución Política se generará cambios en esta materia?

De aprobarse la propuesta de nueva Constitución que se vota prontamente se producirían cambios profundos en toda la institucionalidad del país. Entonces si habrá cambios en materia de subdivisión de predios es una cuestión menor a los cambios que se proponen.

4. ¿Qué opinión le merece la Circular 475/2022 emitida por el Servicio Agrícola y Ganadero (SAG) que instruye sobre la suspensión o rechazo a proyectos de certificación de subdivisión de predios rústicos?

En mi opinión, desde el caso Panguipulli que se inicia con un dictamen de Contraloría Regional que objeta un condominio que se desarrollaba a la luz del D.L. 3516, debiendo seguirse lo dispuesto en el artículo 55 de la Ley General de Urbanismo y Construcciones. La inmobiliaria respectiva recurre ante Tribunales y estos no objetan el dictamen de Contraloría. A mi juicio a partir de este hito en particular, pese a que existan otros precedentes, se produce un giro o cambio de tendencia que avanza, especialmente cuando asume el Ministro Montes, que consideró esta como una de las materias prioritarias. Dicha tendencia ha continuado en esta misma línea. Esta circular se subscribe dentro de esta misma tendencia. Recuérdese que ha habido otras circulares en la misma línea. Lo que hace la Circular 475/2022 del SAG es que viene a aterrizar o concretiza de alguna manera las causales para denegar las certificaciones de subdivisiones, lo que desde el hito comentado se encuentran en tela de juicio. Esta circular fija criterios para suspender o rechazar solicitudes, por ejemplo, cuando haya indicios de que la solicitud tiene carácter inmobiliario entre otros supuestos concretos. Me parece que responde a una secuencia en esta línea.

5. ¿Es una Circular la vía idónea para poner más restricciones a las solicitudes de subdivisiones prediales rurales?

Desde un punto de vista formal las circulares en general no me parecen nunca la vía idónea para establecer restricciones. Me parece que las restricciones y las reglas del juego deben ponerse en el parlamento, aterrizarse a través de reglamentos de ejecución emanados de la presidencia, y las circulares, en caso que existan, han de servir para aclarar algún un punto obscuro o dudoso.

Lo que invita la pregunta es a preguntarse otra cosa, ¿por qué muchas veces estas cosas ocurren y las autoridades actúan reactivamente, frente a un problema? Quizás desde una visión menos acalorada, o desde la academia, uno puede mirar el problema desde más atrás. En otras palabras, analizar la política o tendencia de política urbana existente y que queremos para el desarrollo. Es decir, si queremos que todo el desarrollo sea dentro de la urbe y sus límites urbanos exclusivamente, entonces es lógico que el sistema rural sea más restrictivo con ese propósito. Si eso no es así, no necesariamente será lo correcto. Dependerá de los objetivos que se tracen en el desarrollo urbano. En este sentido, ¿vamos a permitir el desarrollo en el área rural? Sí, no, mucho o poco. Si fuera poco, ¿será la única vía el artículo 55? ¿es el artículo 55 una vía idónea? ¿es simple? ¿es posible? De partida no permite viviendas sobre mil unidades de fomento. En fin. Entonces esas son las preguntas que creo que hay que hacerse a nivel general sobre cómo queremos que sea el desarrollo. ¿Queremos cero desarrollo en el área rural? Es complicado porque, un poco parte con la primera pregunta, existe un alto interés. Ese interés se genera por algo. Entonces cabe preguntar cómo encausamos eso. ¿Sólo generamos desarrollo en ciudades? Si eventualmente no toda la gente quiere vivir en ciudad, ¿abriremos una parte ordenada y adecuadamente regulada para que vivan en área rural? ¿Cómo? Son las preguntas que este tipo de circunstancias son interesantes de llevar al debate, a partir de esta coyuntura.

6. La Circular amplía las facultades del SAG en la revisión de solicitudes de certificación de subdivisión predial ¿No le parece que regula materias que debieran ser abordadas por el legislador? (se responde en pregunta anterior)

El SAG actúa en virtud de una frase que es “supervisar el cumplimiento de las normas legales”. En virtud, sin mal no recuerdo, del artículo 46 de la ley que crea el SAG. Bajo ese supuesto me parece que está habiendo desarrollo habitacional bajo el amparo del D.L. 3516, que de alguna manera en sí mismo no era la vía idónea. Entonces tiene cierta justificación. ¿Pero era la circular la vía idónea? No lo tengo tan claro.

¿Considera que con la nueva Circular se pondrá fin a las parcelaciones rurales?

Creo que desde el Dictamen que hemos referido y la tendencia con las circulares, más allá de la última circular que estamos comentando, sino que sumando también las anteriores, considerando lo que ocurre en la materia, me parece que los desarrollos habitaciones vía D.L. 3516 deberían disminuir muchísimo, prácticamente a cero. Porque quien quiera hacer un desarrollo actualmente en esa línea, debería ser alguien que esté poco informado, o que quisiera ir contra la corriente completamente, es como querer ganarse un problema. Entonces en ese sentido, tanto la Circular 475/2022 del SAG como las anteriores, así como los pronunciamientos de Contraloría, considerando esta tendencia, evidentemente me parece que deberían disminuir muchísimo las parcelaciones a través del D.L. 3516 para fines habitacionales. Ahora, eso es hacia el futuro, porque el país está lleno de parcelaciones que se hicieron al amparo del D.L. 3516 durante décadas.

8. Entendiendo que la institucionalidad vigente contempla herramientas de fiscalización y sanción para restringir el desarrollo habitacional al margen de la planificación urbana, ¿cuáles serían las principales causas del explosivo aumento de parcelaciones rurales?

Partiendo por el tema de la fiscalización, las institucionales efectivamente tienen facultades para fiscalizar. Pero, un Municipio u otros organismos del Estado, ¿qué prioridad le puede dar a una “fiscalización”? Por ejemplo, en los años 2019, 2020, ¿qué prioridad le puede dar a una “fiscalización de un D.L. 3516 respecto al desarrollo habitacional que se va construyendo en una laguna de derecho. Me refiero a que el plano que entra al SAG, se ajusta al Derecho es decir no hay reproche sobre el plano. Luego, cada propietario individualmente considerado solicita un permiso de edificación, hasta que se produce un desarrollo habitacional. Pero de alguna manera piden permiso a la municipalidad, dando cumplimiento normativo. Ahora el resultado de todo eso, lo podemos cuestionar sin lugar a dudas. Ese punto no lo discuto, en la globalidad que lo ve el Dictamen. Lo que quiero decir, tienes por un lado este esqueleto de cumplimiento legal al menos formal y por otro tienes el fenómeno completamente extendido de loteos brujos, tomas, en fin, que está fuera de la legalidad. Donde no se piden permisos, se construye donde no está permitido, no existe alcantarillado, no tiene agua potable, todo lo que está fuera del sistema. Entonces si no hay capacidad, ánimo o lo que fuera, para fiscalizar este último fenómeno, menos habrá fiscalización que en la práctica formalmente cumple, porque tiene su permiso, tiene su plano.

9. Ante el consenso existente frente al problemático desarrollo habitacional en el área rural, ¿qué vías de solución podrían plantearse?

Me parece que existe una falta de adecuada regulación. El tema es que de alguna manera tenemos un sistema de planificación que aplica para las ciudades, principalmente diseñado para eso, el que, si bien tiene un sinnúmero de problemas, pero ya es al menos un sistema conocido. La cuestión es ¿qué pasa afuera? que es lo que denominamos área rural. Vuelvo a las reflexiones anteriores, por un lado, tiene sentido “cerrar la llave” y restringir desarrollos irregulares, me parece adecuado. Pero cabe hacerse una pregunta de alguna manera sobre la propuesta o política pública, ¿es posible tener un área rural completamente cerrada? Me parece que lo que correspondería más allá de cerrar completamente la llave del D.L. 3516, pero de alguna manera alguna llave o vía hay que abrir, una llave que sea ordenada, que no permita autorizar planos y que después desordenadamente vayan saliendo casas aquí y allá, que se proteja el bosque nativo, pese a que este cuenta con su propia regulación que lo protege, como es la ley de bosque nativo, pero que los desarrollos que se hagan en el área rural deben proteger y respetar el bosque nativo. Entonces respondiendo a tu pregunta sobre cómo se soluciona, me parece que es con un análisis y una propuesta concreta respecto a enfrentar el área rural. A mi juicio es imposible tener una llave completamente cerrada. Lo más probable es que la gente se agrupe principalmente en ciudades. Pero no en un cien por ciento. Entonces ese resto del territorio que denominamos área rural tiene que tener una vía adecuada. Me parece que el D.L. 3516 no es la vía idónea, así como tampoco lo es el artículo 55 de la Ley General de Urbanismo y Construcciones. El artículo 55 tiene aspectos discrecionales que no son los ideales, se conforman con una norma que viene del año 1975. Se trata de supuestos que quizás en esa época tenían sentido, pero no responden a la realidad actual. Más bien es una visión casi de un borrón y cuenta nueva. Preguntándose cómo vamos a enfrentar el desarrollo en el área rural, ¿de manera restrictiva? Ok, estas serán las reglas y presupuestos y de esa manera el desarrollo se genere ordenadamente.

(*) Felipe Holmes Salvo. Abogado especialista en litigios, asesorías estratégicas y derecho público. Licenciado en Ciencias Jurídicas de la Universidad Andrés Bello (2005), con distinción máxima. Magister en Derecho Público, con mención en Derecho Constitucional, de la Pontificia Universidad Católica de Chile, con distinción máxima. Socio del Estudio Holmes & Cia. Ha sido profesor de Derecho Constitucional en la Universidad Andrés Bello, ayudante de Derecho Urbanístico Universidad de Chile año 2007-2015) y Profesor de Derecho Urbanístico Universidad de Chile año 2017. Cuenta con diversas publicaciones en revistas especializadas y es autor del libro “Propiedad Urbana en Chile. Régimen Jurídico” (Editorial Legal Publishing año 2010) y coautor del libro “Derecho Urbanístico Chileno” (Editorial Jurídica año 2008). Ha sido distinguido con diversos premios o reconocimientos: “Chambers and Partners” año 2013-2014, Premio “Mejor alumno de la generación” Universidad Andrés Bello año 2005, entre otros.