La Corte Suprema acogió el recurso de protección presentado en contra de resolución de la Contraloría Regional de Valparaíso y le ordenó a la Municipalidad de Zapallar pagar los honorarios a una funcionaria desde la fecha de desvinculación y mientras permanezca con fuero maternal.
La sentencia sostiene que, para resolver, es preciso subrayar que lo que ha cambiado con la emisión del Dictamen N°14.498 no es, desde luego, la norma legal, pues el artículo 201 del Código del Trabajo mantiene su redacción, sino que la modificación se produce en la interpretación del precepto por parte del órgano llamado constitucionalmente a fijar el sentido y alcance de las disposiciones del Estatuto Administrativo y, en general, de las normas que rigen a los órganos de la Administración del Estado.
La resolución agrega que en este sentido, si bien la jurisprudencia administrativa de la Contraloría rige in actum, ello no obsta –dado que el legislador no lo ha prohibido– a que el nuevo discernimiento quede sometido al efecto ad praeterita. En concreto, y en virtud del señalado efecto, el Dictamen N°14.498 de 30 de mayo de 2019 debe recibir aplicación en el caso de marras, por así disponerlo el artículo 52 de la Ley N°19.880. De lo contrario, se afectaría gravemente la igualdad ante la ley y el principio de buena fe administrativa.
En resumen –razona–, frente a esta tensión entre la igualdad ante la ley y la buena fe administrativa, por un lado, y la seguridad jurídica, por el otro, el legislador ha optado por una solución intermedia, debiendo analizarse en cada caso particular si un nuevo Dictamen que resulta favorable al administrado, puede aplicarse o no a situaciones acaecidas antes de su entrada en vigencia.
Para la Corte Suprema, la interpretación anterior armoniza con el deber de protección universal de la maternidad que el Estado de Chile adquirió al suscribir diferentes instrumentos internacionales sobre la materia. En un breve repaso histórico y sin pretensiones de exhaustividad, cabe destacar que ya en 1919 el Convenio N° 3 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT) incluía en su artículo 4 el fuero maternal, conforme al cual se reconoce el derecho de la trabajadora a no ser despedida durante el período de tiempo que comprenden los descansos previos y posteriores al parto o en los que no fuera posible para ella prestar servicios por causa de enfermedad derivada del embarazo o del parto, hasta el período máximo de tiempo fijado por la respectiva autoridad nacional competente. Posteriormente, la OIT adoptó el Convenio N° 103 de 28 de junio de 1956, cuyo artículo 6 perfeccionó el derecho a fuero maternal que había establecido el Convenio N° 3.
Por último–prosigue el análisis–, el Convenio N°183 de la OIT de fecha 15 de junio de 2000, contempla igualmente el derecho a fuero maternal. Resulta de interés subrayar el carácter universal de las normas de protección de la maternidad que consagra su artículo 2°, al prescribir que sus disposiciones se aplican a ‘todas las mujeres empleadas, incluidas las que se desempeñan en formas atípicas de trabajo dependiente’. En lo que importa al recurso, el artículo 8 del Convenio perfecciona y protege aún más el derecho a fuero maternal, explicitando que el onus probandi en los casos de excepción al fuero recaerá en el empleador. Además, se garantiza el derecho de la madre a retornar a su mismo puesto de trabajo o a un puesto equivalente con la misma remuneración, una vez terminada la licencia de maternidad.
Legislación nacional
Para la Sala Constitucional de la Corte Suprema, la suscripción y vigencia en Chile de los convenios internacionales que imponen el deber de protección universal de la maternidad, se encuentran refrendados en la legislación interna.
“Que, en el ámbito interno, las normas internacionales son secundadas por el Código del Trabajo, cuyo artículo 201 dispone: ‘Durante el período de embarazo y hasta un año después de expirado el descanso de maternidad, excluido el permiso postnatal parental establecido en el artículo 197 bis, la trabajadora gozará de fuero laboral y estará sujeta a lo dispuesto en el artículo 174’. Asimismo, el artículo 194 en su inciso primero señala: ‘La protección a la maternidad, la paternidad y la vida familiar se regirá por las disposiciones del presente título y quedan sujetos a ellas los servicios de la administración pública, los servicios semifiscales, de administración autónoma, de las municipalidades y todos los servicios y establecimientos, cooperativas o empresas industriales, extractivas, agrícolas o comerciales, sean de propiedad fiscal, semifiscal, de administración autónoma o independiente, municipal o particular o perteneciente a una corporación de derecho público o privado’. El inciso tercero agrega: ‘Estas disposiciones beneficiarán a todos los trabajadores que dependan de cualquier empleador, comprendidos aquellos que trabajan en su domicilio y, en general, a todos los que estén acogidos a algún sistema previsional’”, cita el fallo.
Asimismo, la Tercera Sala, considera que el Estado de Chile ha adquirido el deber de proteger la maternidad a través de reglas universales, esto es, que resulten aplicables a la totalidad de las trabajadoras del país que prestan servicios personales bajo vínculo de subordinación y dependencia, independiente de si el trabajo se ejecuta en el ámbito público o privado. En este sentido, el Dictamen N° 14.498 de 30 de mayo de 2019 del Contralor General va en la dirección correcta al reconsiderar su jurisprudencia anterior y extender el derecho a fuero maternal en favor de servidoras que han sido contratadas por la Administración a honorarios, para desempeñar funciones habituales del servicio.
“Que, por consiguiente, al negarse a la recurrente la posibilidad de aplicar el Dictamen N° 14.498, el que sin duda la beneficia, aduciendo la recurrida una supuesta imposibilidad de aplicación retroactiva por razones de certeza jurídica y de consolidación de situaciones jurídicas al alero de otra jurisprudencia administrativa, ha incurrido en un acto ilegal, al desatender el texto expreso del artículo 52 de la Ley N° 19.880 que permite la aplicación retroactiva de los actos administrativos cuando produzcan consecuencias favorables para los interesados y no lesionen derechos de terceros”, afirma la resolución.
Además, la negativa de la recurrida es arbitraria, toda vez que la no renovación del contrato a honorarios de la actora tuvo lugar el 25 de marzo de 2019, es decir, unos pocos días antes de la emisión del Dictamen N°14.498 de 30 de mayo del mismo año, por lo que la afectación de la seguridad jurídica, en este caso concreto, resulta a lo menos cuestionable, debiendo primar la garantía constitucional de la igualdad ante la ley y la buena fe administrativa. De esta manera, la recurrida ha afectado la señalada garantía, por cuanto ha dado a la recurrente un trato diferenciado en relación con aquellas servidoras que sí resultaron beneficiadas con la aplicación del Dictamen N° 14.498, por el sólo hecho que su situación jurídica se consolidó bajo el nuevo discernimiento plasmado por el Contralor General de la República, cuestión que determina el acogimiento del recurso en la forma que se dirá en lo resolutivo.
Por tanto, se resuelve que se revoca la sentencia apelada de veintisiete de enero de dos mil veintiuno, y en su lugar se acoge el recurso de protección interpuesto, en cuanto se deja sin efecto la Resolución NºE50567, de 10 de noviembre de 2020, dictada por la Contraloría Regional de Valparaíso, debiendo la Municipalidad de Zapallar pagar a la recurrente los honorarios devengados desde la fecha de su desvinculación ilegal hasta el término del fuero maternal.
Decisión adoptada con el voto en contra del ministro Muñoz Pardo. quien fue del parecer de confirmar el fallo en alzada y, en consecuencia, rechazar el recurso de protección, por considerar que en la especie no se ha incurrido en un acto ilegal o arbitrario que constituya privación, perturbación o amenaza a alguno de los derechos o garantías indicados en el libelo pretensor, pues los artículos 98 de la Carta Fundamental y 1, 5, 6, 9 y 10 de la Ley N° 10.336, Orgánica de la Contraloría General de la República, le otorgan competencia para emitir dictámenes vinculantes para los órganos de la Administración del Estado, cuestión que desde luego conlleva fijar el sentido y alcance de las disposiciones que resultan atingentes al caso de que se trata. En esta dirección, atendido que no se cuestiona que la recurrente prestó servicios para la Administración a honorarios, bajo la modalidad establecida en el artículo 4 del Estatuto Administrativo, hasta el 31 de marzo de 2019, no cabe sino concluir que su situación jurídica se consolidó al alero del discernimiento que el órgano de control mantenía hasta antes de la dictación del Dictamen N° 14.498 de 30 de mayo de 2019.
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De lo contrario, y sin desconocer las perentorias normas sobre protección de la maternidad, así como el deber del Estado de brindar una protección universal a todas las trabajadoras que prestan servicios personales bajo vínculo de subordinación o dependencia, sea éste de carácter público o privado, la aplicación retroactiva del aludido Dictamen lesiona uno de los fines esenciales del Derecho, como lo es la seguridad jurídica, permitiendo una nueva revisión de situaciones acaecidas antes de la vigencia del Dictamen y sin límite temporal alguno.
Vea texto íntegro de la Corte Suprema Rol Nº11.524-2021 y de la Corte de Santiago Rol Nº39938-20