El Tribunal Constitucional acogió parcialmente tres requerimientos de inaplicabilidad por inconstitucionalidad presentados por la Universidad de Chile, con idénticos fundamentos, y declaró inaplicables para resolver las correspondientes gestiones pendientes los artículos 5, inciso segundo; 10, inciso segundo; 11, letra c); y 28, inciso segundo, de la Ley N° 20.285, sobre acceso a la información pública, pero desestimó las impugnaciones respecto al artículo 15 de la misma ley y a los artículos 2º, letra i); 4º, inciso quinto; 5º, 7º y 9º de la Ley N° 19.628, sobre protección de la vida privada.

Los preceptos legales declarados inaplicables establecen:

“Asimismo, es pública la información elaborada con presupuesto público y toda otra información que obre en poder de los órganos de la Administración, cualquiera sea su formato, soporte, fecha de creación, origen, clasificación o procesamiento, a menos que esté sujeta a las excepciones señaladas”. (Art. 5, inciso segundo, Ley 20.285,).

“El acceso a la información comprende el derecho de acceder a las informaciones contenidas en actos, resoluciones, actas, expedientes, contratos y acuerdos, así como a toda información elaborada con presupuesto público, cualquiera sea el formato o soporte en que se contenga, salvo las excepciones legales”. (Art. 10, inciso segundo, Ley 20.285).

“El derecho de acceso a la información de los órganos de la Administración del Estado reconoce, entre otros, los siguientes principios: (…)

c) Principio de apertura o transparencia, conforme al cual toda la información en poder de los órganos de la Administración del Estado se presume pública, a menos que esté sujeta a las excepciones señaladas”. (Art. 11, letra c), Ley 20.285).

“Los órganos de la Administración del Estado no tendrán derecho a reclamar ante la Corte de Apelaciones de la resolución del Consejo que otorgue el acceso a la información que hubieren denegado, cuando la denegación se hubiere fundado en la causal del número 1 del artículo 21”. (Art. 28, inciso segundo, Ley 20.285).

Las normas legales impugnadas que no fueron declaradas inaplicables establecen:

“Cuando la información solicitada esté permanentemente a disposición del público, o lo esté en medios impresos tales como libros, compendios, folletos, archivos públicos de la Administración, así como también en formatos electrónicos disponibles en internet o en cualquier otro medio, se comunicará al solicitante la fuente, el lugar y la forma en que puede tener acceso a dicha información, con lo cual se entenderá que la Administración ha cumplido con su obligación de informar”. (Art. 15, inciso segundo, Ley 20.285).

“Para los efectos de esta ley se entenderá por: (…) i) Fuentes accesibles al público, los registros o recopilaciones de datos personales, públicos o privados, de acceso no restringido o reservado a los solicitantes”. (Art. 2, letra i), Ley 19.628).

“No requiere autorización el tratamiento de datos personales que provengan o que se recolecten de fuentes accesibles al público, cuando sean de carácter económico, financiero, bancario o comercial, se contengan en listados relativos a una categoría de personas que se limiten a indicar antecedentes tales como la pertenencia del individuo a ese grupo, su profesión o actividad, sus títulos educativos, dirección o fecha de nacimiento, o sean necesarios para comunicaciones comerciales de respuesta directa o comercialización o venta directa de bienes o servicios”. (Art. 4, inciso quinto, Ley 19.628).

“El responsable del registro o banco de datos personales podrá establecer un procedimiento automatizado de transmisión, siempre que se cautelen los derechos de los titulares y la transmisión guarde relación con las tareas y finalidades de los organismos participantes. Frente a un requerimiento de datos personales mediante una red electrónica, deberá dejarse constancia de:

a) La individualización del requirente;

b) El motivo y el propósito del requerimiento, y

c) El tipo de datos que se transmiten.

La admisibilidad del requerimiento será evaluada por el responsable del banco de datos que lo recibe, pero la responsabilidad por dicha petición será de quien la haga.

El receptor sólo puede utilizar los datos personales para los fines que motivaron la transmisión.

No se aplicará este artículo cuando se trate de datos personales accesibles al público en general.

Esta disposición tampoco es aplicable cuando se transmiten datos personales a organizaciones internacionales en cumplimiento de lo dispuesto en los tratados y convenios vigentes”. (Art 5, Ley 19.628).

“Las personas que trabajan en el tratamiento de datos personales, tanto en organismos públicos como privados, están obligadas a guardar secreto sobre los mismos, cuando provengan o hayan sido recolectados de fuentes no accesibles al público, como asimismo sobre los demás datos y antecedentes relacionados con el banco de datos, obligación que no cesa por haber terminado sus actividades en ese campo”. (Art 7, Ley 19.628).

“Los datos personales deben utilizarse sólo para los fines para los cuales hubieren sido recolectados, salvo que provengan o se hayan recolectado de fuentes accesibles al público. En todo caso, la información debe ser exacta, actualizada y responder con veracidad a la situación real del titular de los datos.

Prohíbese la realización de todo tipo de predicciones o evaluaciones de riesgo comercial que no estén basadas únicamente en información objetiva relativa a las morosidades o protestos de las personas naturales o jurídicas de las cuales se informa. La infracción a esta prohibición obligará a la eliminación inmediata de dicha información por parte del responsable de la base de datos y dará lugar a la indemnización de perjuicios que corresponda”. (Art 9, Ley 19.628).

Las gestiones pendientes en que inciden los requerimientos de inaplicabilidad se originan en reclamos de ilegalidad presentados por la Universidad de Chile ante la Corte de Apelaciones de Santiago, en contra de una serie de decisiones del Consejo para la Transparencia (CPLT), que acogieron amparos de información a raíz de la denegación por parte de la Universidad al acceso a la información masiva de datos de dominios.cl adquiridos por ésta.

Ante el CPLT, el requirente argumentó que se denegó la solicitud de acceso a la información, en virtud de las causales establecidas en el artículo 21 N°2 y N°1 de la Ley N°20.285, por cuanto, la información solicitada no es pública ni está permanentemente a disposición del público, además que ella no existe en los términos solicitados por los solicitantes, por lo que los datos deben ser procesados e incluso creados para ser entregados, argumentos que fueron desechados, en conformidad con la normativa impugnada.

En su presentación el requirente alega que las normas cuestionadas contravienen el principio de publicidad establecido en el artículo 8, inciso segundo, de la Constitución, toda vez que no cabe extender legalmente el alcance de lo que se entiende por información pública a otros conceptos no utilizados por el texto constitucional, como ocurre con las normas cuestionadas de la Ley 20.285.

Adicionalmente previene que el artículo 28, inciso segundo, de la ley citada establece dos distinciones improcedentes respecto a la posibilidad de reclamar de la resolución del Consejo para la Transparencia, primero en relación con la legitimidad activa del órgano requerido y segundo respecto a la causal de reclamación.

En este sentido, argumenta que estas distinciones no se condicen con lo que se señala en el artículo 8, en estricta consonancia con el artículo 5 constitucional, pues al imponer a un órgano administrativo una prohibición inconstitucional que le impediría acceder a la jurisdicción contencioso-administrativa, ha significado que organismos del Estado no den cumplimiento a las funciones que el ordenamiento jurídico le encomienda, transgrediendo, además, las garantías de igualdad ante la ley (art. 19 N°2), la igual protección de la ley en el ejercicio de sus derechos y el derecho a la tutela judicial efectiva (art. 19 N°3).

En consecuencia, señala que se produce una discriminación injustificada y arbitraria en contra de los órganos de la Administración del Estado, que se ve impedidos de reclamar cuando la causal de denegación de la información ha sido aquella contenida en el artículo 21 N° 1 de la Ley de Transparencia, en relación con los solicitantes de información, que pueden reclamar en todos los casos.

Por último, el requirente hace presente que las disposiciones citadas de la Ley sobre Protección a la Vida Privada transgreden la garantía a la protección de los datos personales de los titulares de los nombres de dominio (art. 19 N°4). Ello, en atención a que éstos contienen información tanto de personas naturales identificadas o identificables como de personas jurídicas, haciendo públicos datos personales cuyos titulares no han consentido que sean comunicados a terceros de manera masiva.

Por su parte el Consejo solicitó el rechazo de los requerimientos, arguyendo que lo que cuestiona el requirente es el alcance de dicho principio en relación con las normas impugnadas. En ese entendido, sostiene que al tratarse de un principio, se le debe dar un alcance amplio, pues el mandato constitucional exige máxima publicidad a fin de dar eficacia a la disposición constitucional que lo consagra, y por ello las normas legales cuestionadas no exceden el contenido del precepto constitucional, sino que lo desarrollan.

Seguidamente, arguye que el concepto de “acto” que emplea el constituyente no puede ser entendido como sinónimo de acto administrativo.

Añade que la Constitución no establece que sólo los actos administrativos formales o los procedimientos administrativos formales sean objeto del derecho de acceso a la información, pues no establece un catálogo taxativo de información pública.

Finalmente, en cuanto a la impugnación al artículo 28, inciso segundo de la Ley 20.285, indica que la restricción del reclamo de ilegalidad no es arbitraria, ya que existen naturales diferencias y asimetrías entre el Estado y los particulares, y por ello los órganos de la Administración no siempre deben tener exactamente los mismos derechos procesales que los particulares dentro de determinado proceso judicial.

En suma, precisa que el propósito de la disposición es limitar la utilización de parte de los órganos de la Administración del Estado de una causal de secreto o reserva que impide el acceso a la información por parte de los ciudadanos, la cual se basa exclusivamente en el criterio discrecional del sujeto pasivo, desincentivando el uso de esta causal como motivo de rechazo de las solicitudes de información.

El Tribunal Constitucional acogió los requerimientos solo respecto de los artículos 5, inciso segundo, 10, inciso segundo, 11, letra c), y 28, inciso segundo de la Ley N° 20.285, sobre Acceso a la Información Pública.

Razona en su fallo que los artículos 5, inciso segundo, y 10, inciso segundo, y 11 letra c), contravienen el artículo 8 inciso segundo de la Constitución, pues amplían el objeto del acceso a la información pública, eliminado toda distinción respecto de si se trata de actos, resoluciones, fundamentos de éstos, o documentos que consten en un procedimiento administrativo, como es aludido por la Constitución.

De esta forma, razona que resulta difícil imaginarse una información que no esté comprendida en alguna de las dos categorías que el precepto establece, constituyendo información pública independientemente de si tiene o no relación con el comportamiento o las funciones del órgano de la Administración.

Continúa su razonamiento explicando que, si el artículo 8 constitucional hubiera querido hacer pública toda la información que produzca o esté en poder de la Administración, no hubiera utilizado las expresiones “acto”, “resolución”, “fundamentos” y “procedimientos”, pues se ha entendido que el uso de estas expresiones fue para enumerar taxativamente aquello que específicamente se quería hacer público.

De esta forma, el Tribunal afirma que legislador no puede establecer un marco regulatorio diverso o paralelo al dispuesto por la Constitución respecto de aquello que, con toda precisión, ha sido establecido como público por el Constituyente.

En esta misma línea y en relación a la impugnación del artículo 11, letra c), la Magistratura Constitucional acogió la inaplicabilidad de la frase “toda la información en poder de los órganos de la Administración del Estado se presume pública”, contenida en dicho precepto, en tanto la potencial aplicación de la misma excede igualmente el artículo 8 del texto constitucional, pues ello se puede traducir en una amplísima habilitación para exigir la entrega de “información”, aun cuando aquella se encuentre desvinculada de las precisas categorías contempladas en el principio constitucional de publicidad.

Por otro lado, respecto al artículo 28, inciso segundo, el Tribunal determinó que su aplicación en el caso concreto vulnera los derechos a la igual protección de la ley en el ejercicio de los derechos, a la defensa jurídica y al debido proceso legal, en su vertiente del derecho al recurso consagrados en el artículo 19 N° 3 de la Carta Fundamental.

Estima que lo anterior se debe a que la norma citada se revela abusiva desde la perspectiva del órgano de la Administración, toda vez que las resoluciones impugnadas en las gestiones pendientes devienen en inimpugnables, siendo entonces las alegaciones que el órgano Administrativo planteó ponderadas de modo definitivo por el CPLT.

Por tanto, sostiene que la restricción recursiva resulta excesivamente gravosa para el requirente, no así para el solicitante de la información, pues aquel puede acudir a la tutela de un órgano jurisdiccional para discutir nuevamente respecto de la entrega de la información, estableciéndose una desigualdad procesal que la Constitución no tolera.

En este sentido, la aplicación de la norma en cuestión implica que la decisión del referido Consejo se resuelve en “única instancia”, sin que exista la posibilidad de acudir a un tercero independiente e imparcial, equidistante respecto de las partes en disputa, que resuelva el conflicto de relevancia jurídica, sin que constituya una razón suficiente para negar esta posibilidad cuando la causal invocada por el órgano de la Administración se refiera a que la publicidad afecta el debido cumplimiento de las funciones de dicho órgano.

En cuanto a los preceptos que no fueron declarados inaplicables, la Magistratura Constitucional razona, respecto al artículo 15 de la Ley 20.285, que el problema planteado por el requirente más bien dice relación con lo que califica una errónea utilización de la norma por el CPLT, en cuanto al presupuesto fáctico que se invoca, lo que es una cuestión que corresponde resolver al tribunal que conoce del fondo, en este caso.

Por último, respecto a los artículos 2º, letra i), 4º, inciso quinto, 5º, 7º y 9º de la Ley N° 19.628, señala que no resultan contrarios al texto constitucional, pues si bien es factible que los nombres de dominio puedan contener información relativa a una persona, por reflejar un nombre o apellido, la inscripción del nombre de dominio en el registro NIC Chile significa su publicidad, pues el nombre de dominio está asociado a un sitio web de público conocimiento.

En este sentido, advierte que el CPLT ha dispuesto la entrega de información relativa a los nombres de dominio registrados con omisión de los datos personales no susceptibles de tratamiento constitucional lícito, cumpliendo su deber legal de asegurar la libertad de información, acceso a la misma y protección de datos personales.

La decisión fue acordada con el voto en contra del Ministro Aróstica, quien estuvo por rechazar la inaplicabilidad del artículo 28, inciso segundo, de la Ley N° 20.285, en virtud de diversas consideraciones, en lo principal, dado que estima que el precepto constitucional invocado por la Universidad de Chile (art. 19 N°3) no aplica en su favor, desde que éste tiene por destinatario a los particulares y no al Estado.

Precisa que no corresponde a los sujetos públicos reclamar para sí un libre acceso a la jurisdicción como vehículo para amparar sus funciones estatales, por lo que, siendo el requirente parte de la Administración del Estado, no podría entonces apelar a una disposición constitucional que busca beneficiar y no dejar a los particulares en la indefensión.

Concluye que la declaración de inaplicabilidad respecto a la totalidad de la norma en cuestión en nada beneficiará a la Universidad de Chile, dado que ésta, por sí sola, no le confiere automáticamente la acción procesal que pretende deducir.

Por su parte, los Ministros García, Pozo y la Ministra Silva estuvieron por rechazar la impugnación relativa a los artículos 5º, inciso segundo, 10, inciso segundo, 11, letra c), y 15 de la Ley N° 20.285.

Razonan que el artículo 8 de la Constitución establece un principio de publicidad y, como tal, se estatuye el mínimo a partir del cual se admite el desarrollo legal de su contenido, previniendo que la fuerza normativa del principio es esencialmente expansiva, por lo que sería un contrasentido afirmar que el precepto constitucional establezca un límite superior al desarrollo de la publicidad de los actos públicos.

Por tanto, arguyen el artículo 5 de la Ley N° 20.285 no determina el sentido y alcance del artículo 8 de la Constitución, sino que es una norma legal que desarrolla el contenido constitucional de éste, por lo que es perfectamente posible que la ley amplíe la extensión de la publicidad.

De esta forma, la alegación del requirente respecto de que los artículos citados infringirían el principio constitucional de publicidad por “ir más allá” del texto constitucional, es incoherente, por cuanto el deber argumentativo, cuando se quiere alegar la contravención de un principio, no es sostener que la norma va más allá de la Constitución, sino que ésta lo contradice materialmente.

Por tanto, concluyen que el artículo 8 de la Constitución no es el techo normativo de la publicidad, sino que es el principio donde comienza la regulación de la publicidad de los actos de la Administración del Estado.

 

Vea texto íntegro de una las sentencias y de los requerimientos Rol N° 9511-20, 9557-20 y 9666-20.