La Corte Suprema revocó la sentencia de la Corte de Santiago que acogió las reclamaciones de ilegalidad -rebajando las multas- interpuestas por la Compañía General de Electricidad (CGE) en contra de nueve resoluciones sancionatorias dictadas por la Superintendencia de Electricidad y Combustibles (SEC) que la sancionó por sobrepasar el índice SAIDI (que fija el tiempo medio en que los usuarios pueden ver interrumpido sus servicios durante 1 año) en algunas comunas rurales de las regiones de O´Higgins, Araucanía, Antofagasta, Metropolitana, Coquimbo, Maule, Tarapacá, Copiapó y Ñuble.
La SEC remitió a las concesionarias de servicio público de distribución de energía el documento técnico denominado “Consideraciones para el Cálculo del SAIDI y SAIFI”, basado en el artículo 4-2 de la Norma Técnica de Calidad de Servicio para Sistemas de Distribución (NTCSD), cuyo objetivo es determinar el número de clientes afectados por interrupciones de suministro eléctrico dentro de un período de doce meses.
Para dar cumplimiento a lo anterior, la SEC ordenó a las empresas que debían remitirle mensualmente la información de las interrupciones de suministro que afectaren a usuarios conectados a sus instalaciones.
Luego de revisar la información proporcionada por la CGE y en su mérito, la SEC formuló en contra de la reclamante, en todas las causas que motivan los reclamos, el cargo de haber incumplido lo dispuesto en los artículos 4-2 de la Norma Técnica de Calidad de Servicios para Sistemas de Distribución, en relación con los artículos 145° y 222°, letra h), del Reglamento de la Ley General de Servicios Eléctricos y, a su vez, en relación al artículo 130° de la Ley General de Servicios Eléctricos, a partir de la información aportada por la empresa, en el proceso denominado ‘Interrupciones 2018’.
La empresa: (i) Reconoció haber sobrepasado el máximo del SAIDI, pero agregó que ha realizado todas las gestiones técnicas y administrativas pertinentes para resguardar los estándares de la calidad de servicio, así como también, comprometido y ejecutado los últimos dos años un plan de medidas e inversiones para mejorar dicho ítem. (ii) También alegó la concurrencia de caso fortuito o fuerza mayor. (iii) Asimismo, planteó que la SEC no consideró correctamente las circunstancias del artículo 16 y 16 A de la Ley N° 18.410.
La SEC desestimó los descargos de la empresa y dictó las resoluciones sancionatorias e impuso las multas que aquella reclamó ante la Corte de Apelaciones de Santiago.
En su libelo sostuvo que la SEC realizó una errada calificación de la gravedad de la infracción, en contravención a lo dispuesto en los artículos 15 Nº 4 y 16 de la Ley Nº 18.410. A su entender, la afectación de “a lo menos al 5% de los usuarios abastecidos por la infractora” en relación a la NTDS, debe ser determinada sobre la base a la totalidad de los usuarios abastecidos por la empresa. El cálculo correcto para evaluar la infracción es la diferencia entre la interrupción producida y el límite máximo SAIDI, incorporando cada uno de los factores que las normas que se invocan contemplan, entre ellos el porcentaje real de usuarios afectados conforme a los clientes que atiende CGE.
Afirma que incluso para el caso que la infracción hubiese afectado a la totalidad de los clientes de las comunas que se indicaron, su proporción en relación a los usuarios de CGE, no supera el 5% en cada una de las interrupciones que le fueron imputadas.
La SEC habría creado, discrecionalmente, un complemento a la norma, dividiendo los eventos por comuna y localidades, distorsionando con ello el sentido y la lógica proporcional del precepto legal.
No se consideró la concurrencia de circunstancias extraordinarias que debían ser entendidas como caso fortuito o fuerza mayor y que la eximían de responsabilidad. Y en caso de no verificarse dicha eximente, igualmente debió valorarse el elemento culpa de la supuesta infracción, lo que no aconteció y, por el contrario, a la SEC le bastó constatar la infracción al índice SAIDI para sancionarla, sin probar la existencia del referido factor, como si se tratase de un régimen de responsabilidad objetiva, que no se ajusta al ordenamiento jurídico.
También acusó infracción del principio non bis in ídem. Se formularon nueve cargos idénticos, sancionándola por cada uno de ellos, en los que el hecho ilícito —la superación del límite máximo del SAIDI—, el sujeto pasivo —CGE— son los mismos y basado en idénticos fundamentos —
la infracción a los estándares de calidad de servicio durante 2019—. La única diferencia, corresponde al arbitrario criterio por el cual la SEC consideró cada infracción por comunas-cliente y no por grupo “comuna-empresa”, división que no se encuentra expresamente prevista en las normas que reglamentan la materia. La SEC fraccionó el cargo para aplicar múltiples sanciones vulnerando el citado principio y, además, superó el máximo de la cuantía de la multa de las infracciones gravísimas previsto en el artículo 16 de la Ley N° 18.410 —de 10.000 UTA o 120.000 UTM— porque sumando las nueve multas se llega a un valor de 208.000 UTM.
Pidió que se dejen sin efecto las multas reclamadas, absolviéndola y, en subsidio, que se rebaje significativamente el monto.
La SEC instó por rechazó de las reclamaciones. En cuanto a la calificación de la infracción como “gravísima” según el artículo 15, N°4, de la Ley 18.410, expresó “(…) que la afectación del 5% de los usuarios abastecidos por CGE, a diferencia de lo alegado por la reclamante, fue correctamente calculada sobre la base de la totalidad de los usuarios de cada comuna, teniendo en cuenta que la NTCSD establece estándares a cumplir en cada comuna-empresa según la densidad demográfica de cada unidad territorial y no de una manera nacional”.
En relación a los hechos que la reclamante alude como caso fortuito o fuerza mayor, indica que “(…) todos, mediante el procedimiento especial de calificación, fueron desestimados sin que la reclamante haya impugnado la decisión”. Sin perjuicio de lo anterior, indicó que “(…) respecto de los eventos climáticos y otros relativos a la naturaleza o eventos como el accidente de Tierra Amarilla, son hechos que eran susceptibles de prever por la distribuidora, siendo de su cargo realizar las inversiones y adoptar las medidas pertinentes para ello”. También aclaró que “(…) el índice SAIDI sólo considera las interrupciones acaecidas durante un estado normal, como fue el caso”.
Respecto a la infracción al principio non bis in ídem, refiere que “(…) el ámbito geográfico que ha sido objeto de cada una de las investigaciones, está referido a la agrupación de comunas que integran las regiones servidas por la empresa distribuidora y en las que se comprobó la interrupción del suministro, de manera que el exceso constatado en cada sector configura una infracción distinta y, por ende, no ha podido contravenirse el principio por formular un cargo para cada una de ellas, porque se trata de infracciones distintas”. Las multas impuestas en cada uno de estos procesos no pueden ser consideradas en su conjunto “(…) para determinar si se encuentran dentro del rango que el legislador estableció para las sanciones, porque no es procedente”.
La Corte de Santiago acogió las reclamaciones solo en cuanto redujo el monto de las multas aplicadas a la empresa por considerarlo desproporcionado, con excepción de una de las impugnaciones en que mantuvo el quantum determinado por la SEC.
El fallo señala que, “(…) ponderando esta Corte los hechos y no obstante estimar que no existe ilegalidad en el actuar de la autoridad, lo cierto es que conforme a un análisis pormenorizado de los antecedentes se estima que el quantum de la multa impuesta por un monto de (…), resulta excesiva, por lo que, aplicando el principio de proporcionalidad, se reducirá a (…). En efecto, tratándose de derecho administrativo sancionador, rigen, mutatis mutandis, los principios que informan el derecho penal, entre ellos el de proporcionalidad de la sanción, en cuya virtud la sanción debe ser aquella que guarde relación con la gravedad de la falta, de modo que le parece a este tribunal de alzada que el hecho de la interrupción del servicio en los términos referidos, la sanción correcta, la proporcional, es una que no supere las (…) UTA”.
En cuanto al fallo que desestimó la reclamación, manteniendo a firme la Corte el quantum de una de las multas aplicada por la SEC a la empresa, el fallo señala que “(…) del estudio de los antecedentes resulta que los elementos y circunstancias que el artículo 16 de la Ley N° 18.410 considera para definir la sanción a aplicar aparecen debidamente ponderadas en la decisión que se impugna”, puesto que a más de la naturaleza de la infracción, “(…) se han considerado las implicancias de la misma, la importancia del daño causado, que se evidencia con la afectación de la cuantificación monetaria sufrida por los clientes que corresponde a un monto mayor que el que recibe por compensación por indisponibilidad del suministro eléctrico, y la cantidad de usuarios afectados, que en el presente caso ascendió al 78% de los usuarios”.
La SEC interpuso recurso de apelación ante la Corte Suprema, que fundó en que la Corte de Santiago se extralimitó en su competencia al conocer del recurso establecido en el artículo 19 de la Ley 18.410, “(…) porque el fallo no estableció ninguna ilegalidad en la sanción y, sin embargo, igualmente rebajó las multas por estimarlas excesivas, no explicitando las razones de porque, en este contexto de legalidad, igualmente disminuían sus montos”, lo que constituye un criterio subjetivo que no se condice con la naturaleza de la acción en revisión, más si la SEC ponderó correctamente cada una de las circunstancias del artículo 16 de la Ley N° 18.410. Además, alegó que “(…) la disminución de las multas es tan exorbitante que resulta desproporcionada porque fluctuaron entre un 75% a 90% de la sanción original”.
La CGE también apeló reiterando sus alegaciones, en el sentido que la SEC calificó erróneamente como gravísima la infracción que se le imputó, no obstante que no se configuró el porcentaje que al efecto exige el artículo 15 N° 4 de la Ley N° 18.410, esto es, que la interrupción del suministro “afecte a lo menos al 5% de los usuarios abastecidos por la infractora”. La metodología aplicada para sancionarlo es equivocada. Consideró únicamente los usuarios de cada región, debiendo haber incorporado a la totalidad de los abastecidos por CGE que, en el año 2019 ascendieron a 3.002.393, y que, en ese marco normativo, en ninguna de las localidades sobrepasó el límite legal del citado 5%, por lo que no debió ser sancionada. No existe ninguna norma que establezca la posibilidad de hacer divisiones administrativas por sub conjunto de comunas para los efectos de sancionar. Por ello no se configura el elemento del tipo para calificar como gravísima la sanción que le fue impuesta.
Se la sancionó por un evento que debió ser calificado como caso fortuito o fuerza mayor, y reitera que se infringió el principio “non bis in idem”, lo que conduce a que la cuantía de la multa para las infracciones gravísimas supere el máximo legal.
Luego de transcribir los artículos 72-19, y 130, inciso 1º, de la Ley General de Servicios Eléctricos, los artículos 323, letra e), 145, 221 y 222, letra h) del Reglamento Eléctrico, y la Resolución Exenta N° 706, de 2017, de la CNE, que fijó la Norma Técnica de Calidad de Servicio para Sistemas de Distribución (NTCSD), en especial, su artículo 4-2, la Corte Suprema colige que el SAIDI “(…) es un estándar que establece un parámetro de tiempo dentro del que es permitido a la empresa interrumpir el servicio y afectar al usuario. En otras palabras, fija un lapso dentro del cual es tolerable para el usuario soportar una interrupción dentro de un año calendario. Así entonces, no se mide la concurrencia de una interrupción, sino de un cúmulo de eventos que, dentro de 12 meses, habrían afectado a los usuarios con la interrupción del suministro y que importa superar los límites establecidos por la norma para dichos efectos.
A continuación, razona que de la NTCSD y sus anexos se colige que los estándares se miden por “comuna-empresa” e incluso determina una clasificación que denomina “redes por provincia”, por lo que la norma no refiere a una medición de los estándares de forma y/o nivel nacional general o respecto de todos los clientes regulados de una empresa de distribución”. El fallo agrega que ello “(…) es evidente que así sea, atendida la diferencia que cada zona del país puede presentar y que, por tanto, impondrá al concesionario prioridades y/o obligaciones particulares distintas para ejecutar su servicio según las necesidades de la comuna en que tenga su concesión”.
Más aún, si se acepta la tesis de la empresa, la Corte Suprema señala que ello “(…) importaría que en la mayoría de las interrupciones en zonas aisladas o de pocos habitantes -muchas veces las más necesitadas de este recurso, debido a su alejamiento de zonas urbanas-, podrían ser considerados usuarios discriminados negativamente por el ordenamiento sectorial, respecto a los cuales la concesionaria en esas condiciones casi nunca sería sancionada atendido el volumen de usuarios afectados en relación a su cobertura nacional, a pesar que todos ellos -al igual que en comunas más pobladas- pagan por las tarifas que cobra la empresa por sus servicios y tienen derecho a que el suministro les sea proporcionado en forma ininterrumpida”.
Concluye el máximo Tribunal, que se encuentra entonces “(…) correctamente aplicado el artículo 15 N°4 inciso tercero de la Ley 18.410” en cuanto califica como gravísimas las infracciones que afecten a más del 5% de los usuarios abastecidos por la distribuidora en la zona afectada, por lo que la sanción está correctamente aplicada, tanto más si se consideraron cada uno de los factores que contempla el artículo 16 del citado cuerpo legal.
También desestimó las alegaciones de que concurrirían los supuestos de un caso fortuito o fuerza mayor como el causante de la superación de los estándares del SAIDI, por carecer aquellos de los elementos externalidad e imprevisibilidad, entre otras consideraciones.
Respecto del non bis in ídem, el máximo Tribunal descartó que se configure dicha ilegalidad, “(…) porque si bien se trata de la misma infracción y sujeto pasivo, los hechos que sirven de sustrato fáctico para estructurarla como los usuarios afectados son distintos, y eso explica también que los eventos de caso fortuito y/o fuerza mayor que la CGE postuló para ser considerados como tales, también, son diferentes en cada caso”.
Pronunciándose sobre la apelación de la SEC, el máximo Tribunal razona sobre la naturaleza jurídica de la reclamación de ilegalidad que prevé el artículo 19 de la Ley 18.410. Refiere que constituye un mecanismo de revisión de la actividad administrativa sancionadora sectorial eléctrica, que tiene como principal característica ser de derecho estricto, es decir, su finalidad se restringe a la revisión de la juridicidad, tanto adjetiva como sustantiva, del actuar de la SEC (CS Roles N°s 186/2019; 29.934/2019; 99.508/2020 y 131.956/2020).
Luego señala que las sentencias en alzada “(…) descartaron que la SEC incurriera en algún tipo de ilegalidad”, razón que hacía “(…) improcedente rebajar la multa, toda vez que la competencia de la Corte en esta materia, se vincula con la determinación de la legalidad o ilegalidad del acto administrativo que impone la sanción. Ergo, si los sentenciadores consideran que la resolución que impone la sanción es legal, carecen de atribuciones para rebajar la multa, siendo improcedente fundarse en razones de justicia y equidad”. Además, los argumentos de la Corte de Santiago para justificar la desproporción de las multas son contradictorios y exiguos, porque no se explicita “(…) como concurre la ilegalidad en este aspecto y, lo más importante, nada señala sobre cómo y bajo qué supuestos legales rebajaría las multas a los montos que luego indicó, es decir, como se configura la desproporcionalidad a la que alude».
En definitiva, la Corte Suprema revocó las sentencias en alzada y confirmó las multas originales impuestas por la SEC.
Vea sentencia Corte Suprema Rol N°170.302/2022 y Corte de Santiago Rol N°202/2022 (Contecioso-administrativo).