El Tribunal Constitucional rechazó el requerimiento de inaplicabilidad, por inconstitucionalidad, que impugnó el artículo 28, inciso segundo, de la Ley N° 20.285, sobre acceso a la información pública, al no alcanzar el quorum constitucional para declarar inaplicable el precepto legal, luego producirse un empate en la votación.
El artículo 28 establece lo siguiente:
“Art. 28. En contra de la resolución del Consejo que deniegue el acceso a la información, procederá el reclamo de ilegalidad ante la Corte de Apelaciones del domicilio del reclamante.
Los órganos de la Administración del Estado no tendrán derecho a reclamar ante la Corte de Apelaciones de la resolución del Consejo que otorgue el acceso a la información que hubieren denegado, cuando la denegación se hubiere fundado en la causal del número 1 del artículo 21.
El afectado también podrá reclamar de la resolución del Consejo ante la Corte de Apelaciones respectiva, cuando la causal invocada hubiere sido la oposición oportunamente deducida por el titular de la información, de conformidad con el artículo 20.
El reclamo deberá interponerse en el plazo de quince días corridos, contado desde la notificación de la resolución reclamada, deberá contener los fundamentos de hecho y de derecho en que se apoya y las peticiones concretas que se formulan”.
La preceptiva legal impugnada se solicitó declarar inaplicable para resolver el reclamo de ilegalidad que la Municipalidad de Olivar dedujo ante la Corte de Apelaciones de Rancagua.
El conflicto tuvo su origen en una solicitud de información dirigida por un ciudadano al municipio requiriendo información sobre una serie de actuaciones administrativas e informes de auditoría. Ante la falta de respuesta municipal el solicitante ingresó al Consejo para la Transparencia cuatro amparos de acceso a la información, negándose el municipio a entregar la información por la causal del artículo 21 N° 1, letra a), de la Ley de Transparencia, esto es, su entrega irá “en desmedro de la prevención, investigación y persecución de un crimen o simple delito o se trate de antecedentes necesarios a defensas jurídicas y judiciales”. Lo anterior, ya que lo solicitado tienen relación con un juicio en curso contra el municipio que implica un funcionario público a contrata. Pero el CPLT acogió los amparos y ordenó a la Municipalidad entregar los antecedentes solicitados, decisión que la requirente impugnó vía reclamo de ilegalidad ante la Corte de Apelaciones, que es la gestión pendiente respecto a la cual se solicitó declarar inaplicable el precepto legal impugnado.
Se alega que de aplicarse la disposición legal, se vulnerará el artículo 19 N°3 de la Constitución, que consagra la igual protección de la ley en el ejercicio de los derechos, la defensa jurídica y el debido proceso, desde que se impide la revisión de las decisiones de un órgano administrativo como lo es el CPLT por los tribunales de justicia, lo que carece de toda justificación.
El requerimiento de inaplicabilidad por inconstitucionalidad fue rechazado, al no alcanzar el quorum constitucional requerido para ser acogido, desde que se produjo un empate y el voto del Presidente no dirime el empate.
Por rechazar estuvieron los ministros Rodrigo Pica, Nancy Yáñez y Daniela Marzi, y del ministro suplente Manuel Núñez.
Por acoger los ministros Nelson Pozo, Jose Ignacio Vásquez, María Pía Silva y Miguel Ángel Fernández.
Los fundamentos del voto por rechazar, ponen de relieve la finalidad de la Ley de Acceso a la Información Pública, N°20.285 de 2008: permitir la fiscalización y control del poder público, lo que se encuentra relacionado a la actividad estatal, y la Municipalidad del Olivar es una institución estatal con personalidad jurídica propia de derecho público, creada para satisfacer las necesidades de la comunidad local y asegurar su participación en el progreso económico, social y cultural de la comuna (art. 118), por lo que es de interés público conocer el organigrama actual de la Municipalidad y si este coincide con lo que ocurre en la realidad; las actas del concejo municipal; si el alcalde contó con la aprobación del concejo para adoptar determinadas decisiones que lo requerían; cuál fue el fundamento de la mismas; y las auditorías internas, sin perjuicio de entender que la ley no exige argumentar ni acreditar un interés o propósito por parte del solicitante de información. Las Municipalidades no están exceptuadas de cumplir con la política pública de transparencia.
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Establecido lo anterior, debe abordarse el problema del acceso al control de lo actuado por el CPLT, que niega a los órganos de la Administración del Estado la posibilidad de reclamar de ilegalidad contra lo que aquel resuelva.
Enseguida observan que dicho reclamo no es de revisión plena, sino que habilita a controlar aquello que se discutió ante el CPLT, salvo cuando se trate de la causal del artículo 21 N°1 del mismo cuerpo legal. El que la ley franquee un control judicial o un recurso no es en abstracto calificable como constitucional o no. Por ello se hace necesario para determinar si se trata de un diseño legislativo inconstitucional analizar los elementos que componen la norma, esto es, el sujeto a quien se le niega el acceso al control judicial y la causal. Al hablar del sujeto al que se le niega el acceso −Municipalidad− debemos aludir necesariamente a la titularidad de los derechos fundamentales. En otros términos, al referirnos a la titularidad de derechos fundamentales de las personas jurídicas de Derecho Público, nos encontramos ante un problema jurídico ampliamente debatido, con posturas que van desde la negación ─considerándolas solo posibles sujetos pasivos de derechos─ a otras interpretaciones más amplias.
No nos encontramos ante una colisión de derechos fundamentales entre la administración y el solicitante: la administración tiene una causa legal de exclusión con base constitucional, mientras que el solicitante es titular del derecho a la información, que desde el punto de vista de este voto constituye un derecho fundamental implícito. En consecuencia, la cuestión se traduce en la determinación de si es inconstitucional que una de las causales de exclusión de entrega de la información no acceda a control judicial: si esa norma produce efectos que puedan ser calificados de inconstitucionales en el caso particular.
En cuanto a la causal, no es relevante para el análisis constitucional el hecho que se obtuvo una resolución fundada por parte del CPLT, pero sí es importante considerar que es el órgano creado por ley para garantizar el acceso a la información, y que no es un contradictor del órgano público, lo que se evidencia de la literalidad de las atribuciones que se le otorgan: “velar por la debida reserva de los datos e informaciones que conforme a la Constitución y a la ley tengan carácter secreto o reservado”, lo que demuestra la exigencia que se le impone de ser ecuánime e imparcial, considerando la tutela y maximización de todos los intereses constitucionalmente protegidos. Es así como nos encontramos ante un control ejercido por un órgano especializado que busca salvaguardar la publicidad de la información, que es interés constitucionalmente protegido y erigido como base de la institucionalidad.
Por lo demás, a diferencia de lo que ocurre con el contencioso administrativo a que pudiera darse lugar cuando se invocan causales distintas del N°1 del artículo 21 de la Ley N°20.285, determinar si la publicidad de la información afecta el debido cumplimiento de las funciones del órgano requerido es una cuestión de mérito que podría resultar ajena a un control jurisdiccional de legalidad. En esta línea, consta en la historia de la ley que existieron opiniones que manifestaron que tal causal “es, normalmente, la razón por la cual la Administración no entrega la información solicitada” y que “se trataba de un criterio que había demostrado ser constitutivo de reales barreras al acceso a la información pública en muchos países”.
Este diseño legislativo es razonable, ya que la Constitución no asegura que toda decisión de la Administración deba ser controlable por la judicatura y que excluya una causa legal, dadas las características del sujeto requerido de información y la razón que esgrime, impide que se llegue a una convicción tal como para declarar su inconstitucionalidad, esto es, una contradicción directa con la Constitución, más aún si implicaría hacerlo en abstracto, ya que el requirente no exhibe ninguna particularidad del caso concreto que refuerce la idea de inconstitucionalidad.
Por último, en el caso concreto llama la atención que la Municipalidad se niegue a entregar los antecedentes solicitados debido a que la publicidad de esta información afecta el cumplimiento de sus funciones, concretamente, de sus defensas judiciales. Ello, porque el solicitante mantiene un juicio ordinario de Nulidad de Derecho Público en contra de la Municipalidad y del análisis de esa causa consta que el Municipio no se niega a entregar la información solicitada en juicio, por lo que la presentación del requerimiento ante esta Magistratura redunda solo en efectos dilatorios.
El voto por acoger y declarar inaplicable el precepto legal impugnado para resolver lo pendiente, señala que el requirente alega que la afectación a la Constitución se produce de dos formas: 1) la norma hace una clara distinción entre los posibles sujetos activos del reclamo y, 2) establece una diferencia entre las causales de reserva o secreto de fondo que se pueden esgrimir para su interposición, lo que afecta el principio de igual protección de la ley y el debido proceso.
Sobre el efecto inhibitorio del precepto legal impugnado, señalan que “(…) establece una prohibición (“no tendrán derecho a reclamar”) que tiene como destinatarios a los órganos de la Administración del Estado. En tanto prohibición, su efecto preciso se traduce en que les impide a estos impugnar – ante los Tribunales de Justicia – una decisión del CPLT que les es adversa, en tanto aquel otorga acceso a información que el órgano de la Administración denegó”. Dicha prohibición se aplica siempre que concurran tres requisitos: 1) que el órgano de la administración del Estado haya negado el acceso a la información; 2) que haya negado dicho acceso fundándose en una causal específica: la de afectar el debido cumplimiento de las funciones del órgano requerido (art. 21, N° 1, Ley 20.285). Si se invocan todas las demás causales para negar el acceso, la impugnación en vía jurisdiccional es plenamente procedente; y 3) que el CPLT haya conferido el acceso a la información que el Servicio negó, desestimando la posición del órgano de la Administración en cuanto a que la publicidad, comunicación o conocimiento de la información afecta el debido cumplimiento sus propias funciones, lo que configura un conflicto de relevancia jurídica.
En cuanto a la causal del artículo 21 N°1 de la Ley 20.285 y su correlación con la Constitución, observan que el artículo 8°, inciso segundo, de la Constitución, “(…) establece varias causales para que el legislador determine cuándo se ven comprometidos determinados bienes jurídicos”, y que solo una ley de quórum calificado podrá “(…) establecer la reserva o secreto” cuando la “(…) publicidad afectare el debido cumplimiento de las funciones de dichos órganos, los derechos de las personas, la seguridad de la Nación o el interés nacional”. La que se vincula con la afectación del debido cumplimiento de las funciones de los órganos de la Administración del Estado es “(…) una causal constitucional de reserva o publicidad, que está establecida en términos equivalentes a las restantes”. La norma constitucional “(…) no jerarquiza ni contiene elemento alguno que permita sostener que aquella es menos importante o de menor valor que las demás”.
Esa causal está compuesta de varios elementos: 1) utiliza la expresión “afectare”, esto es, “(…) que la publicidad impacte negativamente en las tareas del servicio, perjudicando o menoscabando su accionar”; 2) utiliza las “(…) expresiones “debido cumplimiento”, o sea, que la publicidad afecte las tareas propias del servicio definidas por el legislador, su competencia, atribuciones o potestades, y la expresión “cumplimiento” denota que lo que se entorpece con la publicidad es el desarrollo de aquello que debe satisfacer; y 3) la expresión “funciones” apunta a que lo que se debe afectar son los propósitos o finalidades que el legislador le encarga atender al respectivo órgano. Ello “(…) puede traducirse en revelar o difundir prematuramente algo, en entorpecer la deliberación interna, en dificultar el intercambio de información para facilitar las decisiones (Roles N°s 1846, 2153, 2246, 2919 y 2997).
La Constitución permite que existan excepciones a la regla general de la publicidad, establecidas por ley de quórum calificado, fundarse en ciertas causales y que misma Constitución enumera, las que son legítimas. De allí que el carácter reservado o secreto de un asunto “no es algo en sí mismo perverso, reprochable o susceptible de sospecha”, pues el carácter secreto o reservado de un acto puede generar un espacio para cautelar otros bienes jurídicos que la Constitución estima tan relevantes como la publicidad.
La reclamación de ilegalidad ante la Corte de Apelaciones respecto de la decisión del CPLT (art. 28), da origen a un proceso de naturaleza netamente jurisdiccional, que se abre únicamente contra la decisión del CPLT. De allí que la norma impugnada “(…) se revela abusiva desde la perspectiva del órgano de la Administración. Lo anterior, toda vez que para aquel una decisión adversa adoptada en la vía administrativa abierta a instancias del solicitante de la información, que revierte la denegación de la información fundada en la causal del artículo 21 N° 1 de la Ley N° 20.285, deviene en inimpugnable, siendo entonces las alegaciones que el órgano Administrativo planteó no sólo frente al solicitante sino que también frente al CPLT, ponderadas de modo definitivo por éste”.
El sistema recursivo contenido en la Ley N° 20.285 está diseñado en términos tales que resulta inconstitucional por afectar el debido proceso, en tanto no existe una vía judicial abierta para el órgano de la Administración para cuestionar la decisión del CPLT. La decisión del Consejo se resuelve en “única instancia”. No existe la posibilidad de acudir a un tercero independiente e imparcial, equidistante de las partes en disputa (Tribunal de Justicia), que resuelva el conflicto de relevancia jurídica que se produce por las posiciones encontradas entre el órgano que alegó la causal (art. 21 N° 1 de la Ley N° 20.285), para denegar la entrega de la información y el CPLT que descarta su concurrencia, para conferir el acceso solicitado.
Agrega el fallo, que “(…) no parece coherente ni consistente que si una persona puede reclamar ante los tribunales por la decisión del Consejo que confirma la denegación que hizo el órgano de la Administración, no pueda hacerlo el órgano administrativo en el supuesto previsto en el precepto impugnado, respecto de lo cual no se advierte razón para negar esta posibilidad si la causal invocada por el órgano de la Administración se refiere a que la publicidad afecta el debido cumplimiento de las funciones de dicho órgano”.
Finalmente, quienes estuvieron por acoger el requerimiento, señalan que: “La norma impugnada parece entender que la publicidad debe primar sobre cualquier otro bien jurídico, incluso algunos que constitucionalmente son límites a la publicidad. Lo anterior, pues por la vía procesal de prohibir una reclamación ante los tribunales, se hace primar la publicidad sobre la afectación al debido cumplimiento de las funciones del órgano”.
Vea sentencia Tribunal Constitucional 13.602-22.