En un reciente artículo de agendaestadoderecho.com se da a conocer el artículo «De la jerarquía a la complementariedad. La incorporación del Derecho Internacional de los Derechos Humanos en el anteproyecto de Constitución en Chile», por Pietro Sferrazza Taibi (*).
En el proceso constituyente chileno actualmente en curso, el Anteproyecto de Constitución Política de la República de Chile incluye en su artículo 5 una cláusula de apertura a la recepción del Derecho internacional de los derechos humanos (DIDH), en los siguientes términos:
“1. El ejercicio de la soberanía tiene como límite la dignidad de la persona humana y los derechos humanos reconocidos en esta Constitución y en los tratados internacionales ratificados por el Estado de Chile y que se encuentren vigentes.
2. Las normas de derecho interno deberán interpretarse de forma compatible con aquellos tratados, favoreciendo la protección más amplia de la persona.
3. La ley determinará la forma y el procedimiento en que el Estado cumplirá las sentencias dictadas por tribunales internacionales cuya jurisdicción ha reconocido”.
Esta cláusula pretende cumplir los siguientes fines: 1) establecer que los derechos humanos constituyen un límite a la soberanía; 2) indicar que tales derechos están consagrados normativamente en la Constitución y en los tratados ratificados por Chile; 3) consagrar a nivel constitucional dos reglas de interpretación de las normas jurídicas nacionales: el principio de interpretación conforme y el principio pro persona; 4) establecer el deber constitucional del Estado de cumplir con las sentencias dictadas por tribunales internacionales, cuya competencia ha reconocido mediante su manifestación de voluntad; 5) encomendar al legislador regular el procedimiento mediante el cual dichas sentencias deben ser ejecutadas a nivel interno.
Sin embargo, integrantes del Consejo Constitucional han presentado diversas enmiendas a esta cláusula, siendo las más polémicas aquellas propuestas por militantes del Partido Republicano. Por ejemplo, la enmienda 29/1 propone reemplazar el inciso segundo por el siguiente:
“2. El ordenamiento jurídico chileno se rige por el principio de supremacía constitucional. El texto de las disposiciones de los tratados internacionales de derechos humanos ratificados por Chile y que se encuentren vigentes deberá interpretarse de forma compatible con esta Constitución. En la interpretación del texto de las disposiciones de dichos tratados, no podrán utilizarse instrumentos internacionales jurídicamente no vinculantes para el Estado de Chile”.
Tanto en la arena política nacional, como en el mundo académico, se ha generado un encendido debate sobre la manera de incorporar el DIDH. La presente contribución pretende explicar en términos sencillos las aportaciones más relevantes de la cláusula citada.
Principio de interpretación conforme y principio pro persona
Esta propuesta configura un verdadero cambio de paradigma en la regulación constitucional de la incorporación del DIDH en el ordenamiento chileno. En la cultura jurídica y la práctica jurisprudencial nacional, este asunto ha sido abordado tradicionalmente como un problema de jerarquía normativa. De ese modo, los tribunales de la judicatura ordinaria, y especialmente la Corte Suprema, han asumido que diversas fuentes del DIDH detentan un rango normativo constitucional, con lo cual deben ser aplicadas de manera preferente a las normas legales nacionales en casos de antinomia.
Por su parte, cuando el Tribunal Constitucional se ha pronunciado directamente sobre el problema, ha concluido que los tratados de derechos humanos tienen un rango normativo infraconstitucional. Aunque es cierto que el Tribunal Constitucional ha ido incorporando ocasionalmente algunas referencias al DIDH en sus sentencias, ello ha ocurrido con una excesiva timidez y con poca sistematicidad.
Sin embargo, la cláusula del anteproyecto propone superar la discusión de la jerarquía por un modelo de complementariedad centrado en los principios de interpretación conforme y pro persona. La interpretación conforme propone que la determinación del sentido y aplicación de las normas jurídicas nacionales deben realizarse atendiendo a lo dispuesto en los tratados de los que Chile es parte. En sede internacional, los tratados de derechos humanos son objeto de interpretación mediante la práctica y la jurisprudencia de tribunales y órganos internacionales. En mi opinión, la constitucionalización de la interpretación conforme impondría a los tribunales y órganos públicos chilenos tomar en consideración dicha jurisprudencia y práctica. Así lo ha hecho, por ejemplo, el Tribunal Constitucional español en base al artículo 10.2 de la Constitución Española.
Por ende, en relación con el sistema interamericano, y tal como lo ha sostenido la Corte Interamericana de Derechos Humanos (Corte IDH), es obligatorio para las autoridades nacionales implementar el control de convencionalidad. Por su parte, en relación con el sistema universal, es indispensable que los órganos chilenos consideren la práctica de los Comités de la ONU, y en especial las decisiones sobre quejas individuales, las observaciones finales a los informes periódicos de los Estados y las observaciones o comentarios generales.
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Por su parte, el principio pro persona tiene por finalidad imponer a los órganos públicos que adopten la decisión más protectora para los derechos, independientemente de la fuente normativa que la regule. Así, por ejemplo, si una ley chilena es más beneficiosa que un tratado internacional respecto del ejercicio de un derecho fundamental, deberá aplicarse la ley de manera preferente al tratado, justamente, porque lo relevante es la protección de la persona y no la cuestión formal de la jerarquía.
Cumplimiento de sentencias internacionales
En Chile es necesario contar con una regulación integral y coordinada sobre el cumplimiento de las sentencias y decisiones internacionales de derechos humanos, ya que la carencia de una normativa de este tipo ha contribuido con la falta de su implementación. Por ejemplo, según un estudio del Instituto Nacional de Derechos Humanos, que analiza el estado de cumplimiento de 14 condenas impuestas por la Corte IDH a Chile, sólo se ha cumplido a cabalidad con las reparaciones de dos fallos.
El Derecho comparado otorga ejemplos regionales sobre la regulación constitucional de este problema, tal como ocurre con el artículo 15 de la Constitución de Honduras. Asimismo, hay ejemplos de leyes que regulan procedimientos de ejecución de sentencias internacionales, como es el caso de la legislación de Perú.
A modo de conclusión
Lo que se propone es un modelo de recepción del DIDH preocupado por brindar una mayor protección a las personas. A nivel comparado, en la región hay ejemplos en tal sentido en la Constitución de Colombia (art. 93) y en la Constitución de México (art. 1). Una alternativa sería optar por declarar explícitamente el rango constitucional de los tratados de derechos humanos, tal como lo hace la Constitución de Argentina (art. 75.22).
Lo que a todas luces sería un retroceso es proponer el rango infraconstitucional de los tratados sobre derechos humanos, como lo hace la enmienda 29/1 citada, especialmente si se toma en consideración que sería contradictoria con la práctica de la judicatura ordinaria chilena, que ha asumido de modo consistente la tesis del rango constitucional.
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Por otro lado, considero indispensable que una nueva carta fundamental reconozca la obligatoriedad de las sentencias y decisiones internacionales de derechos humanos y que mandate al legislador regular un procedimiento de ejecución, no sólo porque el Estado chileno está formalmente obligado a ello, sino también porque las víctimas de esos casos tienen el derecho a que las reparaciones impuestas sean implementadas. Por lo demás, en muchos casos las reparaciones consisten en garantías de no repetición que podrían beneficiar a toda la comunidad.
(*) Doctor en Estudios Avanzados en Derechos Humanos, Universidad Carlos III de Madrid y Máster en Estudios Avanzados en Derechos Humanos, de la misma Universidad. Es Licenciado en Ciencias Jurídicas, Universidad de Valparaíso y Abogado. Actualmente ejerce como Profesor de Derecho internacional público y Derecho constitucional de la Universidad Andrés Bello y profesor de Derecho Internacional Público de la Universidad de Valparaíso. Sus líneas de investigación se relacionan con el Derecho internacional de los derechos humanos y la justicia transicional. La mayoría de sus publicaciones dicen relación con el estudio dogmático de la desaparición forzada desde la óptica del Derecho internacional de los derechos humanos. Además ha trabajado como consultor externo en temas de derechos humanos para instituciones como el Instituto Nacional de Derechos Humanos (Chile), Amnistía Internacional (Chile) y la Comisión Internacional de Juristas.