Con votos en contra el Pleno del Tribunal Constitucional rechazó el requerimiento de inaplicabilidad que impugnó los artículos 156, en la parte que indica, 166, 171, inciso segundo, y 174, inciso primero, todos del Código Sanitario.
Los preceptos legales impugnados establecen:
“Artículo 156. Estas actuaciones serán realizadas por funcionarios del Servicio Nacional de Salud. Cuando con ocasión de ellas se constatare una infracción a este Código o a sus reglamentos, se levantará acta dejándose constancia de los hechos materia de la infracción. El acta deberá ser firmada por el funcionario que practique la diligencia, el que tendrá el carácter de ministro de fe.” (Art. 156).
“Artículo 166. Bastará para dar por establecido la existencia de una infracción a las leyes y reglamentos sanitarios el testimonio de dos personas contestes en el hecho y en sus circunstancias esenciales; o el acta, que levante el funcionario del Servicio al comprobarla.” (Art. 166).
“Artículo. 171. El tribunal desechará la reclamación si los hechos que haya motivado la sanción se encuentren comprobados en el sumario sanitario de acuerdo a las normas del presente Código, si tales hechos constituyen efectivamente una infracción a las leyes o reglamentos sanitarios y si la sanción aplicada es la que corresponde a la infracción cometida”. (Art. 171, inciso segundo).
“Artículo. 174. La infracción de cualquiera de las disposiciones de este Código o de sus reglamentos y de las resoluciones que dicten los Directores de los Servicios de Salud o el Director del Instituto de Salud Pública de Chile, según sea el caso, salvo las disposiciones que tengan una sanción especial, será castigada con multa de un décimo de unidad tributaria mensual hasta mil unidades tributarias mensuales. Las reincidencias podrán ser sancionadas hasta con el doble de la multa original.” (Art. 174, inciso primero).
La gestión pendiente invocada en el requerimiento de inaplicabilidad es un recurso de apelación interpuesto por la requirente contra la sentencia dictada por el Vigésimo Segundo Juzgado Civil de la capital, que rechazó la reclamación que dedujo contra la sanción que le impuso el Instituto de Salud Pública que condenó a dos laboratorios al pago de una multa de 400 UTM y a siete miembros del equipo técnico al pago de una multa de 50 UTM por haber fabricado un producto farmacéutico fuera de especificaciones, que se encuentra radicado ante la Corte de Apelaciones de Santiago.
La requirente alegó que el precepto legal objetado infringe la igualdad ante la ley, la igual protección en el ejercicio de los derechos, particularmente, el debido proceso y la tutela judicial efectiva, los principios de inocencia, de legalidad, tipicidad y de proporcionalidad, desde que, la ley califica al sumariado como infractor con la única base de lo constatado por el mismo fiscalizador del Servicio; y luego, con el sólo mérito de dicha acta la autoridad dicta la sentencia.
En los términos referidos, puntualiza, se configura una presunción de derecho de responsabilidad, y se da valor de plena prueba al acta del mismo fiscalizador, debiendo el juez imperativamente fallar sólo con el mérito de aquella, y sin posibilidad del administrado de desvirtuar los hechos y rendir prueba en contrario, pues se le impide al Servicio tener en consideración una versión alternativa tras la prueba ofrecida por la requirente, cuyo razonamiento tampoco es considerado por los tribunales, pues se rechazó la reclamación, sin siquiera examinar ni pronunciarse sobre otras consideraciones de las partes, lo que también afecta la legalidad del accionar de la Administración en un procedimiento sancionador y en la consiguiente imposición de una sanción administrativa desproporcionada.
Insiste que los tribunales no examinan todas las cuestiones de hecho y jurídicas de relevancia para determinar la legalidad de la actuación de la Administración, como así tampoco los criterios utilizados para la graduación de la multa, en cuanto dicho ejercicio recae en la autoridad que la impone, lo cual es completamente discrecional.
El requerimiento fue rechazado íntegramente por las Ministras Nancy Yáñez, (Presidenta), María Pía Silva, Daniela Marzi y por los Ministros Nelson Pozo y Raúl Mera.
Luego de referirse a la gestión pendiente, la sentencia deja establecido que, “(…) el proceso administrativo forma parte también del racional y justo procedimiento a que se refiere la Constitución en el numeral 3 de su artículo 19. De ahí que algunos vicios de que adolezca el acto se construyan en relación con el procedimiento administrativo.”
Por otra parte, advierte que, “(…) el requerimiento afirma que, en virtud del artículo 156 del C. Sanitario, el contenido del acta no se limita solo a dejar constancia de los hechos percibidos directamente por el inspector, sino que amplía su rol “hasta tener por configurada una infracción bastando solamente con lo señalado en ella”. Sin embargo, el artículo 156 solo establece que el funcionario debe levantar un acta en caso de constatar una infracción con ocasión de una inspección sanitaria, no siendo este precepto, sino el artículo 166, el que permite dar por establecida la infracción con el acta que levante el funcionario, por lo que la impugnación al artículo 156 carece de todo asidero.”
Sobre el debido proceso, señala que, “(…) no es efectivo que el sumariado quede en la indefensión. Desde luego, iniciado el sumario, el infractor es citado a una audiencia ante la autoridad “con todos sus medios probatorios” (artículo 163), por lo que, los preceptos impugnados no descartan prueba adicional. El acta no es plena prueba.”
De ahí que, “(…) no hay ningún desequilibrio, pues el afectado tiene la posibilidad de controvertir la prueba de la administración y esta debe probar sus cargos. En relación con lo anterior, debe tenerse presente que la requirente presentó sus descargos ante la autoridad administrativa, los que fueron resueltos por ésta en la Resolución Exenta en la que se resolvió aplicar las multas ya mencionadas.”
Respecto al debido proceso, observa que, “(…) la jurisprudencia de los tribunales no ha entendido que se disminuyan sus facultades con el precepto impugnado. En efecto, han señalado que el Tribunal tiene facultades para revisar la legalidad del acto administrativo que motiva la sanción. El Tribunal debe efectuar un análisis de la situación debatida y ponderar las pruebas. En el contencioso administrativo, el reclamante debe acreditar los supuestos de su acción y que permitan desvirtuar los hechos comprobados en el sumario sanitario. De ahí que el Tribunal puede tanto acoger la reclamación como bajarla.”
En cuanto al principio de legalidad y de proporcionalidad, refiere que, “(…) el inciso primero del artículo 174 del Código Sanitario establece una gama de sanciones en caso de infracciones a las disposiciones de ese Código, de sus reglamentos y de las resoluciones que dicte la autoridad sanitaria, cuando estas no tengan aparejada una sanción especial. Ni el referido precepto legal ni ningún otro precepto contenido en el Código Sanitario contemplan expresamente criterios de graduación de la sanción.”
Ahora bien, “(…) el precepto legal confiere una facultad discrecional a la autoridad sanitaria en el ejercicio de su potestad sancionatoria, vale decir, otorga a la Administración un margen de apreciación para determinar el monto de la multa. No obstante, la discrecionalidad no significa arbitrariedad y, precisamente, uno de los elementos que permiten distinguir la primera de la segunda es la motivación de los actos administrativos. En efecto, la motivación opera como una herramienta para el control jurisdiccional de la discrecionalidad administrativa, aunque esta no es su única función, toda vez que la motivación también hace posible el ejercicio del derecho de defensa de los administrados frente a la actuación administrativa, y hay autores que atribuyen una tercera función a la motivación, cual es servir como elemento de interpretación de la decisión administrativa.”
Agrega que, si bien, “(…) el Instituto de Salud Pública tiene el deber legal de motivar los actos administrativos de gravamen, es materia de legalidad y no de constitucionalidad, determinar si el acto administrativo sancionatorio cumplió con la obligación de motivación y si esta es adecuada y, por tanto, el examen de este reproche corresponde al juez de fondo, a través del control de la motivación que funda el acto administrativo reclamado.”
Por su parte, los ministros Cristián Letelier y Miguel Ángel Fernández estuvieron por acoger el requerimiento.
Razonan que, “(…) no aparece compatible con el estándar constitucional que el legislador configure el procedimiento sancionatorio sobre la base de haberse cometido la infracción, lo que, en términos del artículo 156 del Código Sanitario, se constata por los funcionarios del Servicio Nacional de Salud de lo que se sigue, conforme a su artículo 166, que basta, entonces, para dar por establecida su existencia, el acta que ellos mismos levantan, clausurando definitivamente el ejercicio de la función judicial -establecida en el artículo 76 de la Constitución- con lo dispuesto en el artículo 171 inciso segundo del Código Sanitario cuando obliga al juez a desechar la reclamación si los hechos que motivan la sanción se encuentran comprobados en el sumario sanitario respectivo.”
Con ello, y al revisar la sentencia pronunciada por el 22° Juzgado Civil de Santiago, “(…) estos Jueces Constitucionales les parece indudable que el Juez del Fondo ha dado una aplicación a los preceptos legales cuestionados que resulta contraria a la Constitución, pues y en definitiva, conduce inexorablemente a desestimar la defensa sostenida por los reclamantes y las pruebas que han rendido en sede civil, lo que pugna con los derechos que la Constitución asegura en su artículo 19 N° 3° incisos segundo y sexto, en cuanto deja como meramente teórico o declarativo el derecho a defensa jurídica y conforma un procedimiento que carece de la justicia y racionalidad que exige la Carta Fundamental , por lo que estuvimos por acoger al acción respecto de los artículos 156, 166 y 171 inciso segundo del Código Sanitario”.
Luego, en cuanto a la impugnación del artículo 174, inciso primero, aclaran que la cuestión constitucional, en realidad, consiste en dirimir si el legislador ha establecido una regulación suficientemente completa para que el obligado al cumplimiento de la ley pueda conocer, con razonable previsibilidad, a qué sanción se expone en caso de incurrir en las infracciones a que alude el artículo 174 y, sobre esa base, que se pueda examinar -contrastando con aquellas directrices o parámetros legislativos- el apego de la decisión administrativa a la norma legal que sirve de fundamento a su potestad sancionadora y que, luego, permita verificar que la actuación del juez ha sido también ajustada a la ley, por parte del Tribunal Superior al que corresponda examinar lo decidido en primera instancia, si así se recurre.
En esta perspectiva, señalan que les resulta evidente la ausencia de criterios objetivos, establecidos en el artículo 174 inciso primero del Código Sanitario, que permitan prever razonablemente las consecuencias de la infracción por parte de los sujetos alcanzados por la normativa contenida en el Código Sanitario. Refieren que es norma pertenece a aquel orden de preceptos que, si bien establecen una sanción, lo hacen con un margen de discrecionalidad tan extenso que carece de criterios que permitan, al menos, orientar la decisión administrativa y, lo que es más importante, controlarla judicialmente con posterioridad, tales como la graduación conforme a la gravedad de la infracción, a las consecuencias en el ámbito regulado, especialmente, si ha habido daño o potencialidad de perjuicios o personas afectadas, a la existencia de circunstancias atenuantes o agravantes u otras en el mismo sentido.
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Así las cosas, sostienen los disidentes, que la ausencia de criterios en la ley permite que, en el caso concreto, las multas impuestas carezcan de fundamentación, salvo consideraciones genéricas insuficientes, sosteniéndose en sede judicial que ni siquiera pueden ser modificadas, por lo que el artículo 174 inciso primero del Código Sanitario vulnera el mandato de interdicción de la arbitrariedad y el deber de proporcionalidad (artículo 19 N° 2), entrabando el derecho a defensa, en el marco de un procedimiento racional y justo del administrado, en contra de lo que asegura su artículo 19 N° 3° incisos primero, segundo y sexto, e impidiendo, en definitiva, un eficaz control de lo actuado por la Administración, primero, y por la Judicatura de primera instancia, después.
Por su parte, Ministro Manuel Núñez (S) estuvo por acoger el requerimiento únicamente respecto del artículo 174 inciso 1º del Código Sanitario, por las razones que explícita en su voto particular, referidas a la ausencia de criterios objetivo establecidos en la propia norma que permitan conocer, y por lo tanto predecir, las consecuencias de la infracción de parte de los sujetos regulados.
Vea texto de sentencia y expediente Rol N°14.360-2023.