Se solicitó declarar inaplicable, por inconstitucional, los artículos 163, 166, 167 y 174 del Código Sanitario.
Los preceptos legales citados establecen:
“Cuando se trate de sumarios iniciados de oficio, deberá citarse al infractor después de levantada el acta respectiva. La persona citada deberá concurrir el día y horas que se señale, con todos sus medios probatorios. En caso de inasistencia, tendrá lugar lo dispuesto en el artículo 158 del presente Código.” (Art. 163).
“Bastará para dar por establecido la existencia de una infracción a las leyes y reglamentos sanitarios el testimonio de dos personas contestes en el hecho y en sus circunstancias esenciales; o el acta, que levante el funcionario del Servicio al comprobarla.” (Art. 166).
“Establecida la infracción, la autoridad sanitaria dictará sentencia sin más trámite.” (Art. 167)”
“La infracción de cualquiera de las disposiciones de este Código o de sus reglamentos y de las resoluciones que dicten los Directores de los Servicios de Salud o el Director del Instituto de Salud Pública de Chile, según sea el caso, salvo las disposiciones que tengan una sanción especial, será castigada con multa de un décimo de unidad tributaria mensual hasta mil unidades tributarias mensuales. Las reincidencias podrán ser sancionadas hasta con el doble de la multa original.
Las resoluciones que establezcan las infracciones y determinen las multas tendrán mérito ejecutivo y se harán efectivas de acuerdo con los artículos 434 y siguientes del Código de Procedimiento Civil.
Las infracciones antes señaladas podrán ser sancionadas, además, con la clausura de establecimientos, recintos, edificios, casas, locales o lugares de trabajo donde se cometiere la infracción; con la cancelación de la autorización de funcionamiento o de los permisos concedidos; con la paralización de obras o faenas; con la suspensión de la distribución y uso de los productos de que se trate, y con el retiro, decomiso, destrucción o desnaturalización de los mismos, cuando proceda.
Lo anterior es sin perjuicio de hacer efectivas las responsabilidades que establezcan otros cuerpos legales respecto de los hechos.” (Art. 174).
La gestión pendiente en que incide el requerimiento de inaplicabilidad es un procedimiento de reclamación de multa interpuesto por Canal 13 ante el Vigésimo Sexto Juzgado de Letras en lo Civil de Santiago, en contra de la resolución del Instituto de Salud Pública (ISP), que lo condenó a una multa de 800 UTM por emitir en el programa de televisión “Bienvenidos” publicidad de un producto medicinal, el cual, al no estar reconocido por dicho Instituto, no puede ser promocionado.
En su presentación Canal 13 alega que la aplicación de los artículos 163, 166 y 167 del Código Sanitario infringen la prohibición constitucional de presumir de derecho la responsabilidad infraccional (art. 19 N° 3, inciso séptimo).
Lo anterior porque del análisis conjunto de estas tres disposiciones legales, queda claro que el grado de participación y la responsabilidad infraccional está predeterminada y ya establecida por la ley, toda vez que se califica a priori al fiscalizado como “infractor”, otorgándole valor de plena prueba al acta de un fiscalizador para establecer la infracción y con el solo mérito de esa acta dictar sentencia inmediata.
En este sentido, explica que resultaron estériles sus descargos ante el ente administrativo y que, en este contexto, también carecerán de eficacia real los argumentos presentados en el reclamo judicial, bastando el acta inspectiva de un funcionario administrativo para configurar fehacientemente la existencia de la infracción, transgrediéndose gravemente su derecho a un debido proceso (art. 19 N°3).
Por otro lado, el requirente sostiene que el artículo 174, antes citado, infringe el principio de legalidad en sus expresiones de tipicidad y proporcionalidad (art. 19 N°3 incisos octavo y noveno).
Señala que la norma en cuestión impone un amplio rango de multas sin describir ningún hecho, omitiendo toda tipificación legal y reenviando indebidamente dicha labor a la mera actividad reglamentaria, o bien remitiéndola en forma totalmente imprecisa a “cualquiera de las disposiciones” del mismo Código.
Añade que las normas reglamentarias consideran como nuevo sujeto activo de la infracción a los medios de prensa que permiten tal publicidad, habilitando en el caso concreto cursar la infracción a Canal 13, lo que contraviene abiertamente el principio de tipicidad.
Por último, estima existe una vulneración al principio de proporcionalidad, dado que la norma no contempla criterios objetivos, reproducibles y verificables que limiten la sanción aplicable, pues solo se contempla un rango amplísimo del monto de la multa a ser aplicada por el ISP.
Evacuando el traslado conferido, el Instituto de Salud Pública solicitó el rechazo del requerimiento.
Arguye que no se ha presumido de derecho la responsabilidad del infractor, dado que el requirente ha sido oído, no solo desde lo formal, sino también desde el fondo, incluso recurriendo a los tribunales civiles con el objeto de que se revisara la legalidad de la decisión administrativa adoptada, por lo que difícilmente podría existir indefensión.
En este sentido, estima no se transgrede el debido proceso, explicando que en el caso concreto se dictó, fundadamente y en virtud de los antecedentes que constan en el expediente, el acto administrativo decisorio que determinó la infracción, procediéndose a imponer la correspondiente sanción.
Por tanto, no se ha aplicado, en el caso concreto, el artículo 163 del Código Sanitario ni tampoco se le ha dado valor de plena prueba al acta inspectiva. Además, aclara que no se consideró el artículo 167 del Código, pues no se dictó sentencia sin más trámite, sino luego de haberse revisado los antecedentes y haber realizado la ponderación de las pruebas presentadas por el sumariado.
Respecto a la supuesta infracción al principio de tipicidad, argumenta que el artículo 174 del Código Sanitario ha sido incorrectamente invocado por la requirente, toda vez que el núcleo de la conducta ha sido plenamente definido por el legislador en los artículos 53 y 54 del Código Sanitario, viniendo las disposiciones reglamentarias aludidas solo a cooperar en lo ya dicho en este Código.
Por último, previene que no existe infracción al principio de proporcionalidad, ya que el citado artículo 174 establece cuál es el rango de la sanción que se puede aplicar a esta conducta una vez demostrado y comprobado el hecho, considerando en el caso concreto el ISP los efectos potencialmente dañinos que se generarían a la población con la publicidad de un producto peligroso que se promocionó como farmacéutico, en atención además a la actividad desarrollada por el requirente.
Los Ministros Letelier, Vásquez, Fernández y Nuñez votaron por acoger el requerimiento.
Razonan que los artículos 163, 166 y 167 del Código Sanitario constituyen una verdadera tríada normativa que transgrede cualquier estándar mínimo exigible en materia de determinación de la responsabilidad e imposición de sanciones, vulnerando el debido proceso.
Precisan que el citado artículo 163 establece una calificación a priori de la persona objeto del cuestionamiento, evidenciando que, para el desarrollo del mencionado proceso, esa persona ya cuenta con una apreciación subjetiva de su responsabilidad, lo que no se condice con la exigencia de trato inocente como requisito esencial de todo procedimiento racional y justo.
Añaden que la aplicación del artículo 166 del mismo cuerpo normativo termina transformando al proceso sumarial en uno meramente aparente, porque sitúa al imputado en una posición probatoria desmedrada frente al organismo sancionador, el que cuenta desde el inicio con un antecedente que puede llegar a ser suficiente por sí mismo para dar por establecida la infracción pretendida, lo que evidencia un claro desequilibrio en la posición de las partes y deja al requirente en la más absoluta indefensión.
Por último, sostienen que el artículo 167 permite dictar sentencia sin más trámite, en circunstancias en que las normas precedentes precisamente permiten dar por establecida la infracción, pese a no respetar los estándares de un debido proceso, evidenciando aún más la contradicción al texto constitucional.
En paralelo, arguyen que el artículo 174 tampoco cumple con las exigencias mínimas de los principios constitucionales de legalidad y tipicidad, por cuanto contiene una descripción amplia y carente de precisión que habilita para imputar y sancionar una conducta infraccional, no siendo suficiente el complemento de los artículos 53 y 54 del mismo cuerpo normativo y las disposiciones de rango reglamentario para subsanar el defecto de una norma deficiente y de muy baja densidad.
En último término, concluyen que el artículo 174 a su vez no se encuentra sujeto a criterios delimitadores que permitan visualizar la necesaria relación entre la conducta reprochada y la pena impuesta, cuestión que también infringe el principio de proporcionalidad que debe estar presente como garantía de toda persona sujeta a un procedimiento sancionatorio.
Por su parte, los Ministros Pozo y Pica y las Ministras Silva y Muñoz, estuvieron por rechazar el requerimiento.
Fundan su decisión en que no es efectivo que el sumariado quede en la indefensión, dado que, una vez iniciado el sumario, el infractor es citado a una audiencia ante la autoridad con todos sus medios probatorios, siendo penalmente aplicables las disposiciones supletorias de la Ley N°19.880 que reconocen su derecho a aducir alegaciones, aportar cualquier medio de prueba y a presentar recursos administrativos.
En segundo lugar, aducen que los preceptos impugnados no descartan prueba adicional, no teniendo el acta inspectiva el carácter de plena prueba, pues en virtud del citado artículo 166 la infracción puede darse por establecida en virtud del acta que levante el funcionario sólo si ésta es suficiente para comprobar la infracción de acuerdo a un sumario sanitario, pudiendo ser desvirtuada por otras pruebas.
En consecuencia, sostienen que la comprobación de la infracción no es automática, exigiendo la norma la ponderación de pruebas y su vinculación con los hechos, lo que cumple con las exigencias de un justo y racional procedimiento.
En relación a la supuesta infracción a los principios de legalidad y tipicidad, arguyen que el Código Sanitario en sus artículos 53 y 54 establece claramente el núcleo de la conducta sancionada, siendo complementadas con normas reglamentarias, lo que resulta constitucionalmente aceptable.
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Adicionalmente, previenen que, si el requirente desea rebatir lo resuelto por la autoridad sanitaria, puede hacerlo tanto en sede administrativa como judicial, como así ha sucedido, siendo materia del juez de fondo resolver si concurren o no los presupuestos de hecho para aplicar la sanción, sin que se avizore que las atribuciones del juez se vean limitadas por las normas impugnadas.
Por último, no advierten que exista una transgresión al principio de proporcionalidad por la aplicación del referido artículo 174, ya que éste simplemente confiere una facultad discrecional a la autoridad sanitaria en el ejercicio de su potestad sancionatoria, otorgándole un margen de apreciación para determinar el monto de la multa. Clarifican que dicha discrecionalidad no significa arbitrariedad, dado que el ISP está obligado a motivar cualquier acto de gravamen, operando la motivación como una herramienta para el control jurisdiccional de la discrecionalidad administrativa.
Por tanto, concluyen que será materia de legalidad y no de constitucionalidad determinar si el acto administrativo sancionatorio cumplió con la obligación de motivación y si es adecuado, examen que corresponderá al juez de fondo a través del control de la motivación que funda el acto administrativo reclamado.
Vea texto de la sentencia y del expediente Rol N° 11.787-21.