En esta oportunidad trataremos un principio muy relevante del Derecho Administrativo -y del Derecho Público, en general-: el principio de inderogabilidad singular de los reglamentos. Y lo haremos a la luz de la doctrina y de la jurisprudencia (constitucional, judicial y administrativa)[1]. Al final, apuntaremos nuestras conclusiones.

II.- El principio de inderogabilidad singular de los reglamentos en la doctrina

El principio de inderogabilidad singular de los reglamentos impone a la Administración el deber de conformarse a la norma administrativa que ella misma ha dictado, sin que pueda, al decidir situaciones concretas en relación a ella, admitir la excepción. En otras palabras, y conforme hemos señalado en otra oportunidad, las normas administrativas “vinculan tanto a los administrados como a la propia Administración. Por tanto, no es admisible que ésta, al resolver respecto de una situación específica de la que conozca y en la que la norma administrativa que ella misma ha dictado tiene incidencia, exima su aplicación. Esto se ha desarrollado por la doctrina muy especialmente respecto del Reglamento, bajo el nombre de principio de inderogabilidad singular del Reglamento”[2].

Y, en el mismo sentido, Sánchez Morón ha observado que “el Gobierno no puede dispensar la aplicación en un caso concreto de las normas reglamentarias dictadas por él mismo (…). Lo mismo vale para cualquier órgano de la Administración que deba aplicar un reglamento propio o de cualquier otro órgano, inclusive inferior en la jerarquía administrativa”[3]; en tanto que Santamaría Pastor ha precisado que “la Administración, cuando realiza actuaciones singulares, se encuentra obligada al cumplimiento de las normas reglamentarias dictadas por ella; y no sólo por ella, sino por cualquier otra Administración que actúe en ejercicio de sus competencias”[4][5].

Este principio importa, a modo ejemplar, respecto de las ordenanzas municipales, conforme hemos señalado en otra oportunidad, que, en tanto fuente de Derecho Administrativo (Municipal), ellas “son vinculantes tanto para la propia municipalidad que las ha dictado como para la respectiva comunidad. Así, por ejemplo, una municipalidad debe emplear los mecanismos de participación ciudadana que contempla su propia ordenanza de participación[6]; debe cumplir el deber de fiscalización que sus propias ordenanzas le fijan (por ejemplo, en materia de ruidos)[7]; y el alcalde, al otorgar permisos de ocupación de bien nacional de uso público, conformarse al procedimiento que le fija su respectiva ordenanza[8]; todo ello pues las municipalidades deben conformarse al Ordenamiento Jurídico, “el que se encuentra integrado, a nivel local, por las ordenanzas que el mismo municipio haya aprobado”[9]”[10][11].

El fundamento de este principio de inderogabilidad singular de los reglamentos se halla en el principio de legalidad/juridicidad, la igualdad ante la ley (entendida ésta en un sentido amplio), el principio de los actos propios (“venire contra actum proprium non valet”) y el principio de seguridad jurídica[12].

Con todo, en relación a este principio, necesario es efectuar seis precisiones:

(i).- Si bien el principio se conoce habitualmente como “inderogabilidad singular del reglamento”, tal nomenclatura es equívoca, pues da a entender que aplica sólo respecto de éste, en circunstancias que aplica respecto de cualquier norma administrativa, por ejemplo, las ordenanzas municipales (mismas que el Tribunal Constitucional ha calificado como manifestación de la “potestad reglamentaria municipal”[13]), así como también respecto de normas que expidan otros órganos del Estado (por ejemplo, respecto del Poder Judicial, con los autos acordados[14]). De ahí que, en el último tiempo, los autores se refieran a este principio como “inderogabilidad singular de los reglamentos”[15].

(ii).- Este principio no impide la derogación de la norma administrativa, sino sólo, que la Administración, en relación a una hipótesis singular, no la aplique o bien no la exija. En suma, “El reglamento (…) vincula a todos por igual, cualquier que sea su contenido”[16].

(iii).- Con todo, la excepción puede ser establecida expresamente por el reglamento, y en tal caso, si la Administración la hace efectiva respecto de una hipótesis singular, conforme aquél dispone, ello no importa infringir este principio, pues la Administración no lo “deroga singularmente”, sino antes bien le da cumplimiento, conforme al principio de legalidad/juridicidad. En suma, “El reglamento, como la ley, es igual para todos, aunque puede no tratar a todos de la misma manera”[17].

(iv).- El principio es acumulativo, vale decir, se refiere no sólo a la norma administrativa que un órgano de la Administración ha dictado, sino que también a aquélla dictada por otros, y en especial si es uno de rango superior. Así, por ejemplo, una municipalidad, al resolver sobre una hipótesis singular, no sólo no puede desatender su ordenanza municipal, sino que tampoco el reglamento[18]. En suma, “una autoridad administrativa no puede exceptuar o incumplir en un caso concreto los reglamentos dictados por otra de rango superior”[19].

(v).- El principio atañe a la norma administrativa, sea ésta de carácter sustantivo y/o procedimental.

(vi).- La contravención de este principio importa, a la vez, una contravención del principio de legalidad/juridicidad[20], y, por tanto, es susceptible de ser corregida en los mismos términos que ésta, a través de las acciones contencioso administrativas generales (por ejemplo, el recurso de protección[21]) y especiales (por ejemplo, el reclamo de ilegalidad municipal[22]), e incluso mediante la solicitud de pronunciamiento al Contralor General de la República[23].

III.- El principio de inderogabilidad singular de los reglamentos en la jurisprudencia

Ahora bien, cabe destacar que nuestra jurisprudencia (constitucional, judicial y administrativa) ha aplicado ampliamente este principio, pero, por regla general, sin mencionarlo expresamente, salvo contadas excepciones. Por ejemplo:

(i).- Jurisprudencia constitucional. El Tribunal Constitucional, al pronunciarse sobre la constitucionalidad de un auto acordado que regla el procedimiento conforme al cual se ejercerse la potestad disciplinaria en la esfera judicial, en defecto de ley, y a fin de fundar su constitucionalidad, nos recuerda el principio de la inderogabilidad singular de los reglamentos en los siguientes términos: “Es la generalidad que posee el auto acordado, aquella cualidad que asegura un trato igual para sus destinatarios, desde que la propia Corte Suprema y todos los órganos del Poder Judicial quedan inmediatamente vinculados a él: la totalidad de los casos concernidos, particulares y concretos, deben tramitarse conforme a él, sin que puedan ser apartados de sus reglas, acorde con el principio de inderogabilidad singular de los reglamentos o proscripción de la arbitrariedad”[24].

(ii).- Jurisprudencia judicial. La Corte Suprema ha establecido que es ilegal el actuar de un concejo municipal que a través de un acuerdo revoca uno anterior (que había renovado una patente de alcoholes), pero sin conformarse a las normas establecidas al efecto por el “Reglamento de Funcionamiento Interno del Concejo Municipal” (en especial, en lo referido al quórum -2/3 de concejales en ejercicio-[25]), ya que: “en el sistema de fuentes del derecho, al conocer de los conflictos particulares, no resulta posible desatender las normas generales impartidas por la autoridad, sea que versen sobre materias sustanciales o procesales, principio que se denomina inderogabilidad singular del reglamento. (…) Se trata de una norma que rige un supuesto especial y que tiene como finalidad la evitación de vistas y decisiones sucesivas de un mismo tema. En consecuencia, el municipio reclamado se encontraba obligado al cumplimiento de aquellas normas autoimpuestas y no podía pretender eximirse de ello esgrimiendo las circunstancias particulares que rodeaban la situación de la actora, como tampoco la existencia de otras normas que regulan la materia en términos generales, puesto que ello implica contravenir sus actos propios, actuar que no puede ser digno de amparo jurídico, al vulnerar el principio de la buena fe y la certeza que por la vía de su dictación se pretendió otorgar a los administrados” [26][27].

(iii).- Jurisprudencia administrativa. La Contraloría General de la República, por su parte, se ha referido a este principio en los siguientes términos: “los decretos de tipo reglamentario no pueden ser dejados sin efecto para casos particulares por actos singulares, como acontece en la especie, ya que de admitirse dicha situación se contravendría el principio de inderogabilidad singular de los reglamentos (…), el que impide a cualquier autoridad administrativa dejar de aplicar un acto de alcance general para un caso particular. (/) En el mismo sentido, es del caso señalar que el criterio que se sustenta resguarda el principio de juridicidad consagrado en los artículos 6° y 7° de la Constitución Política de la República, según el cual los órganos del Estado deben someter su acción a la Carta Fundamental y a las normas dictadas conforme a ella, como también los principios de igualdad y seguridad jurídica en el actuar de la autoridad administrativa”[28].

IV.- Conclusiones

A modo de conclusiones, podemos señalar:

(i).- El principio de inderogabilidad singular de los reglamentos, impone a la Administración, el deber de conformarse a su norma administrativa, sin que pueda, respecto de una hipótesis singular, admitir la excepción, ya sea no aplicándola o bien no exigiéndola.

(ii).-  Respecto de este principio necesario es hacer varias precisiones, entre ellas: (1).- Aplica no sólo respecto del reglamento, sino que respecto de cualquier norma administrativa, e incluso a cualquier órgano del Estado (en cuanto dicte normas); (2).- No impide la derogación de la norma administrativa; (3).- No se infringe si la excepción, que la Administración hace efectiva en una hipótesis singular, está establecida en el propio reglamento; (4).- Se refiere no sólo a la norma administrativa que un órgano de la Administración ha dictado, sino que también a aquélla dictada por otros, y en especial si es uno de rango superior; (5).- El principio atañe a la norma administrativa, ya sea sustantiva y/o adjetiva; y (6).- La contravención de este principio, importa, a la vez, la contravención del principio de legalidad/juridicidad, y, por tanto, es susceptible ser corregida en los mismos términos que ésta.

(iii).- Nuestra jurisprudencia (constitucional, judicial y administrativa) ha aplicado ampliamente este principio, pero, por regla general, sin mencionarlo expresamente, lo que se ha ido revirtiendo en el último tiempo. (Santiago, 5 enero 2023)

[1] Un tratamiento más extenso de este principio lo hemos hecho, al comentar una reciente sentencia de la Corte Suprema, en:  Román Cordero, Cristian, “El principio de inderogabilidad singular de los Reglamentos (Comentario sobre la Sentencia de la Corte Suprema Rol Nº 143.849-2020)”, en: Revista de Derecho Público Iberamericano, Nº 21, pp. 143-170.

[2] Román Cordero, Cristian, Curso Derecho Administrativo, Apuntes de Clases 2022, Parte II, Fuentes del Derecho Administrativo, p. 2.

[3] Sánchez Morón, Miguel, Derecho Administrativo. Parte General, Editorial Tecnos, Madrid, 2015 (11ª edición), p. 200.

[4] Santamaría Pastor, Juan Alfonso, Principios de Derecho Administrativo General, Parte I, Editorial Iustel, Madrid, 2015 (3ª edición), p. 66.

[5] En el mismo sentido, véase: Fernández Farreres, Germán, Sistema de Derecho Administrativo I, Editorial Civitas-Thomson Reuters, Madrid, 2016 (3ª edición), p. 538. García de Enterría, Eduardo y Fernández, Tomás-Ramón, Curso de Derecho Administrativo I, Thomson-Civitas, Madrid, 2006 (13ª edición), pp. 208-211.

[6] Así, la Contraloría General de la República, en el dictamen N° 2.484-2013, sostuvo que “la aludida convocatoria a un mecanismo de participación ciudadana en la comuna de Freirina, infringió, en los términos expuestos, las exigencias previstas en la citada ordenanza municipal, de forma tal que, en lo sucesivo, ese municipio deberá observar estrictamente la normativa que regula la aplicación de tales instrumentos”.

[7] Así, la Corte Suprema, en la sentencia Rol Nº 18.846-2018, sostuvo que, “del modo en que se viene reflexionando, aparece que la Municipalidad de Santiago cumplió con el deber de fiscalización contemplado en el inciso tercero del artículo 5º de la Ley Nº 18.695 y en el artículo 11 de la Ordenanza Nº 80, de 1998”.

[8] Así, la Contraloría General de la República, en el dictamen Nº 32.889-2011, sostuvo que “es dable manifestar que los alcaldes al otorgar permisos para ejercer el comercio en la vía pública deben dar cumplimiento a las normas que en relación con la materia se contengan en las correspondientes ordenanzas municipales”.

[9] Dictamen de la Contraloría General de la República N° 32.889-2011.

[10] Román Cordero, Cristian, “El Control de la Legalidad de las Ordenanzas Municipales: Criterios y Propuestas”, Revista de Derecho Aplicado LLM-UC, Nº 3, 2019, p. 5.

[11] A propósito de las ordenanzas municipales en relación a los permisos de ocupación de bien nacional de uso público, véase: Román Cordero, Cristian, “Permisos de ocupación de bienes nacionales de uso público: tendencias jurisprudenciales”, en: Soto Kloss, Eduardo (editor), “El Derecho Administrativo y la Protección de las Personas”, Ediciones UC, Santiago, pp. 79-100.

[12] Sobre los fundamentos de este principio, véase: García de Enterría, Eduardo, “Observaciones sobre el fundamento de la inderogabilidad singular de los reglamentos”, Revista de Administración Pública, Nº 27, 1958, pp. 63- 86.

[13] Sentencia del Tribunal Constitucional Rol Nº 1.669. Su considerando 56º señala: “Que, tratándose de la potestad reglamentaria municipal, sin embargo, es necesario considerar que tiene que existir un espacio para los intereses municipales en la complementación o ejecución de la legislación. En ese sentido, la ley debe regular nacionalmente, pero con una uniformidad básica o esencial. El elemento normativo uniforme o común del legislador nacional debe ser, por lo mismo, no especialmente detallado. Por una parte, porque no puede no considerar las realidades diferentes de cada municipio. Las casi 350 municipalidades que existen en nuestro país, no son iguales. Tienen diferencias geográficas, de clima, de realidad económica, de densidad poblacional. Por la otra, porque el municipio cuenta con órganos representativos de los intereses comunes en su estructura organizativa (el Concejo Municipal, el alcalde). Ellos deben diseñar y aprobar las normas cuyos destinatarios son los habitantes de la comuna. Llevar la legislación a sus consecuencias prácticas, no puede prescindir de la realidad local”.

[14] Sentencia del Tribunal Constitucional Rol Nº 3.056 (3.136, 3.137 y 3.180 acumuladas). Y, en este mismo sentido, se manifiesta el Ministro de la Corte Suprema señor Sergio Muñoz Gajardo (véase, a modo ejemplar, el voto de éste en la sentencia de la Corte Suprema Rol Nº 324-2019).

[15] Por ejemplo: Santamaría Pastor, Juan Alfonso, Op. Cit., p. 66.

[16] Sánchez Morón, Miguel, Op. Cit., p. 200.

[17] Sánchez Morón, Miguel, Op. Cit., p. 200.

[18] A modo ejemplar, la vinculación entre la ley, el reglamento y la ordenanza municipal, y en especial el ámbito que corresponde a éstas últimas, se puede observar en el Título III (“Del reglamento y la ordenanza municipal”, artículos 4º-7º) de la Ley Nº Ley Nº 21.020, sobre Tenencia Responsable de Mascotas y Animales de Compañía (conocida, coloquialmente, como “Ley Cholito”), y en la prevención de los Ministros Aróstica, Letelier y Brahm (considerando 4º), en la sentencia del Tribunal Constitucional Rol Nº 3.489.

[19] Santamaría Pastor, Juan Alfonso, Op. Cit., pp. 66-67.

[20] Artículo 6º y 7º de la Constitución y 2º de la Ley Nº 18.575, Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración.

[21] Artículo 20 de la Constitución.

[22] Artículo 151 de la Ley Nº 18.695, Orgánica Constitucional de Municipalidades.

[23] Artículo 6º y 19 de la Ley Nº 10.336, Orgánica Constitucional de la Contraloría General de la República. Al respecto véase: Dictamen de la Contraloría General de la República Nº 24.143-2015.

[24] Sentencia del Tribunal Constitucional Rol Nº 3.056 (3.136, 3.137 y 3.180 acumuladas).

[25] En específico, el artículo 25 del Decreto N°293/2015, de la I. Municipalidad de Antofagasta, que contiene el Reglamento de Funcionamiento Interno del Concejo Municipal, que dispone: “Adoptando un acuerdo o rechazada una proposición, éstos no podrán ser revisados sino en virtud de nuevos antecedentes y circunstancias que no se hubiere invocado o de los que no se hubiere tenido conocimiento al tiempo en que se adopte el acuerdo. (/) Para proceder a efectuar la revisión indicada anteriormente se requerirá el acuerdo de los dos tercios de los concejales en ejercicio”.

[26] Sentencia de la Corte Suprema Rol Nº 143.849-2020.

[27] Esta sentencia la hemos comentado en el trabajo al que nos referimos en la nota 1.

[28] Dictamen de la Contraloría General de la República N° 60.691-2014. Este dictamen cita el N° 22.321-2008, aun cuando éste sólo refiere el principio, sin desarrollarlo.