En las columnas anteriores, nos referimos a la construcción de un sistema de independencia de la jurisdicción de policía local, teniendo en vista los elementos que la resguardan. Ahora, dedicaremos esta columna al sistema de calificaciones y visitas, propio de un sistema jurisdiccional jerárquico pero que, a la vez, debe permitir, tal como se fue materializando en distintos proyectos, en los cuales se gestó el actual sistema, un balance entre la protección de la independencia y la responsabilidad en el ejercicio de la judicatura local.
Si bien no fue un tema planteado en el proyecto de 1937, ya citado en columnas anteriores, mediante la Ley N° 9.798 se introdujo la norma que “los Jueces de Policía Local estarán directamente sujetos a la supervigilancia directiva, correccional y económica de la respectiva Corte de Apelaciones”… “y estarán obligados a remitir cada dos meses a la Corte de Apelaciones que corresponda, una lista de causas pendientes en sus juzgados, indicando el estado en que se encuentren y los motivos del retardo y paralización que alguna de ellas sufrieren; de las causas falladas en el mismo período y de las que se encuentren en estado de sentencia, si las hubiere. Una copia de esta nómina deberá remitirse a la Municipalidad de la comuna en que tenga su asiento el respectivo Juzgado de Policía Local”.
Posteriormente, en el proyecto de 1963, se discutió el contenido del ejercicio de la función jurisdiccional con el objeto de consolidar el sistema de evaluación de los jueces de policía local, incorporando, al Mensaje presentado por el ejecutivo, para modificar la Ley N° 6.827, de 28 de febrero de 1941, que “las Cortes de Apelaciones integradas con el Presidente del respectivo Colegio de Abogados y por mayoría del total de los miembros que, para este efecto, la componen, efectuarán anualmente una calificación general de los Jueces de Policía Local de su dependencia con el objeto de resolver cuáles son los que deben ser eliminados del servicio por no tener la eficiencia, celo o moralidad que se requieren en el desempeño de sus funciones. En contra de la resolución desfavorable adoptada por la Corte de Apelaciones procederá el recurso de reposición que se podrá hacer valer ante el mismo tribunal dentro del término de cinco días contados desde la fecha en que se notifique al afectado el resultado de la calificación. Para los efectos de esta calificación, las Cortes se reunirán diariamente, fuera de las horas de audiencia, desde el 15 de diciembre de cada año hasta que terminen esa labor. Para la aplicación de los incisos anteriores, las Cortes de Apelaciones enviarán los antecedentes respectivos a la Corte Suprema para que, cuando proceda, formule la declaración de mal comportamiento a que se refiere el inciso 4 del artículo 85 de la Constitución Política del Estado y acuerde la remoción del juez afectado. En estos casos regirá, en lo que fuere aplicable, lo dispuesto por los artículos 275, 277 y 278 del Código Orgánico de Tribunales”.
Sin embargo, esa indicación fue rechazada por el Senado, en la Sesión 62, de 28 de marzo de 1962 y, en la discusión posterior, se introdujo una indicación que, en definitiva, cambio el sistema recursivo, permitiendo el recurso de apelación para ante la Corte Suprema de la decisión emitida por la Corte de Apelaciones, dentro del plazo de 5 días, adecuándolo al mecanismo “establecido para la justicia ordinaria”.
Posteriormente, en la sesión 49, se enmendó la indicación agregando los siguientes puntos: 1) Las municipalidades deberán elevar a la respectiva Corte de Apelación, antes del quince de diciembre de cada año, un informe con la apreciación que merezcan él o los Jueces de Policía Local de su jurisdicción comunal, atendida su eficiencia, celo y moralidad en el desempeño de su cargo y con las medidas disciplinarias que les hubieren impuesto en dicho lapso; 2) La calificación será anual; 3) Los acuerdos que adopte la Corte Suprema, sobre la remoción del Juez afectado, deberán ser comunicados al Alcalde de la respectiva Municipalidad para su cumplimiento; y 5) Se dejó establecido que con aquellas modificaciones las Municipalidades no tienen atribuciones para aplicar medidas disciplinarias a los Jueces y sólo los Tribunales Superiores de Justicia pueden hacerlo.
En la actualidad, se mantiene prácticamente la misma redacción a dichas normas, incorporando solamente: a) Que, el informe a que hace referencia la Ley N° 9.798 deberá ser enviado cada tres meses, a fin de que la Corte lo considere en la calificación anual del Juez; b) El contenido del informe, que fue agregado mediante la Ley N° 20.554, pasa a ser más detallado; c) El informe, para efectos de transparencia, debe remitirse a las Municipalidades, para eventuales consultas ciudadanas; c) La remisión de un informe del Alcalde a la Corte de Apelaciones respectiva con la apreciación que le merezcan el o los jueces de Policía Local de su jurisdicción comunal, y que será remitido al Concejo para su conocimiento, que en ningún caso corresponde a la calificación del juez; y d) Que, el sistema calificatorio permitirá la determinación del incentivo por Gestión Jurisdiccional.
Las normas relatadas, permiten configurar un sistema de calificaciones del/a juez/a de policía local, dejando claramente establecida su independencia del municipio, pero si la relación de dependencia disciplinaria de la Corte de Apelaciones respectiva que, finalmente, efectúa el proceso calificatorio, el que pareciera acercarse a lo que se ha denominado un accountability, tomado del sistema anglosajón, aunque no se acerca a las modalidades de un sistema puro de rendición de cuentas, por lo que podría acercarse más bien a una mixtura de un tipo vertical/horizontal y del llamado enforcement, en que el/a juez/a debe dar cuenta de las causas ingresadas al tribunal, remitiendo un informe al municipio para que quede a disposición del público y, el mismo informe, sirve para la calificación anual por parte de la Corte de Apelaciones respectiva.
Lo anterior, va conformando un sistema judicial con un verdadero balance y, tal como lo ha reconocido un reciente fallo de la Excelentísima Corte Suprema[1], “el control jerárquico del alcalde no se extiende, en caso alguno, a los jueces de policía local, puesto que el ordenamiento jurídico es claro al disponer que la dependencia de estos magistrados lo es con los tribunales ordinarios que forman parte del Poder Judicial de la República; específicamente, con la Corte de Apelaciones respectiva…” “…, toda vez que el alcalde y los directores de las unidades municipales carecen de atribuciones para “exigir explicaciones” a tales magistrados o para controlar el cumplimiento de sus deberes y, menos aún, la legalidad de sus actos, por la sencilla razón de que el control disciplinario es ejercido por la Corte de Apelaciones respectiva y por esta Corte Suprema…”
Por tanto, la evaluación de desempeño de los/a jueces/zas de policía local por parte de la Corte de Apelaciones respectiva, contribuyen a resguardar la independencia de éstos/a, ya que limita, en este sentido, la participación del alcalde o la alcaldesa en la calificación definitiva que recibirá el/a juez/a. Sirviendo, en todo caso, el informe que elaboran las municipalidades respecto del juez o jueza de su jurisdicción comunal, referido a la eficiencia, celo y moralidad en el desempeño de éstos o éstas, como un antecedente más para la evaluación de su desempeño.
Por su parte, la visita es una institución que tiene como principal objetivo, según lo dispuesto en el artículo 553 de Código Orgánico de Tribunales, “fiscalizar la conducta funcionaria” de los “miembros del Escalafón Primario, desde la séptima hasta la tercera categoría inclusive y a los miembros del Escalafón Secundario”.
El artículo 553, del texto legal referido en el párrafo precedente, dispone que a las Cortes de Apelaciones les corresponderá fiscalizar la conducta funcionaria de los miembros del Escalafón Primario y Secundario, pero nada dice respecto de los/a jueces/zas de policía local. Los artículos posteriores, que se refieren a esta institución, tampoco nada dicen al respecto -visita a la judicatura de policía local-.
Por otra parte, el Decreto Nº 307, que Fija el Texto Refundido, Coordinado y Sistematizado de la Ley Nº 15.231, sobre Organización y Atribuciones de los Juzgados de Policía Local, tampoco contempla de forma expresa esta institución como una forma de fiscalización de la judicatura local. Sin embargo, la aplicación de esta institución fiscalizadora, en la justicia de policía local, encuentra como fundamento inmediato la superintendencia directiva, correccional y económica que detenta la Excelentísima Corte Suprema sobre todos los tribunales de la Nación.
Un estudio, realizado por el Ministerio de Justicia y Derechos Humanos, ha indicado que la referida institución es “una de las principales expresiones de la supervigilancia que posee el Poder Judicial sobre esta judicatura, (…)”[2].
En la primera de estas columnas indicamos que “las visitas es la instancia por medio de la cual un Ministro de la Corte de Apelaciones respectiva, se apersona o constituye en el Juzgado de Policía Local, esta es una instancia de la mayor relevancia para el ejercicio de la supervigilancia que la Corte Suprema posee respecto de esta judicatura”[3].
En este sentido, los juzgados de policía local no sólo se encuentran sujetos a las visitas ordinarias, contempladas en el artículo 553 de Código Orgánico de Tribunales, sino que también a las que se realizan cada tres años y que se encuentran establecidas en el artículo 555, del citado Código, cuyo objeto es “inspeccionar y vigilar de cerca la marcha de la administración de justicia en cada uno de ellos”.
Ambas visitas, no sólo cumplen con el objetivo de “fiscalizar la conducta funcionaria” e “inspeccionar y vigilar la marcha de la administración de justicia”, en este caso de los juzgados de policía local; sino que también es un mecanismo que reafirma la independencia -jurisdiccional- de esta judicatura con respecto a la-s- autoridad-es- edilicia-s-. Lo anterior, evidencia que es la Excelentísima Corte Suprema, a través de la Corte de Apelaciones respectivas, quién ejerce la supervigilancia de esta justicia local. Estableciendo con ello un espacio donde a las referidas autoridades comunales no le es permitido inmiscuirse.
Sin perjuicio de la importancia de esta institución, una encuesta realizada a jueces/zas y secretarios/as de juzgados de policía local[4] indican que estas no siempre son realizadas. El 47% de los encuestados y encuestadas indicaron que, en los últimos 5 años, no han recibido ninguna Visita. Por su parte, un estudio realizado por el CEJA informa que las Visitas “no son periódicas” (página 17)[5].
Asimismo, las visitas son relevantes para que las Cortes de Apelaciones, cuenten con antecedentes adicionales, referidos al desempeño funcionario y jurisdiccional de los/a jueces/zas, que les sirvirán para calificar o evaluar el desempeño de éstos/a. Además, creemos que son un mecanismo idóneo para que el Poder Judicial pueda ir homogenizando la gestión institucional de esta jurisdicción.
En conclusión, el proceso calificatorio y las visitas, entregadas a las Cortes de Apelaciones respectivas, son elementos que resguardan la independencia de los jueces y las juezas de policía local, estableciendo un espacio en el cual las autoridades edilicias de turno no pueden interferir más allá de lo permitido.
Lo comentado, configuraría una evaluación constante de la judicatura local por parte de las Cortes de Apelaciones, articulándose medios y herramientas, cualitativas y cuantitativas, sobre la base de transparencia que permiten un control sobre el quehacer judicial con una accesibilidad real de la labor del juzgado de policía local. Así, este concepto no solo envuelve la responsabilidad, sino la calidad de los servicios judiciales locales en su órbita de eficiencia y eficacia judicial, pues un proceso calificatorio y programa de visitas debiese reforzar el rol de dichos tribunales, contribuyendo no sólo a una independencia funcional (enfocada a la solución de conflictos infraccionales), sino también en la construcción del principio que hemos venido comentado; que a su vez se traduce en que el municipio solamente es el obligado de proveer los elementos materiales y humanos para el desarrollo de la actividad jurisdiccional. (Santiago, 27 septiembre 2020)
[1] Rol 30.006-2019. Sentencia de 07 de septiembre de 2020
[2] Diagnóstico de Funcionamiento de los Juzgados de Policía Local en Chile, página 15, marzo de 2020. Realizada por la Unidad de Investigación y Coordinación (ex Unidad de Coordinación y Estudios). Ver en https://www.minjusticia.gob.cl/media/2020/06/DIAGNOSTICO-FUNCIONAMIENTO-JUZGADOS-POLICIA-LOCAL_V2.pdf
[3] https://www.diarioconstitucional.cl/articulos/la-independencia-de-los-jueces-de-policia-local-y-los-elementos-que-la-resguardan/
[4] Encuesta Nacional para el Diagnóstico del funcionamiento de los Juzgados de Policía Local, enero de 2020, realizada por la Unidad de Investigación y Coordinación (Ex Unidad de Coordinación y Estudios), del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos. Esta encuesta estuvo disponible entre el 05 y el 19 de agosto del año 2019, alcanzando un total de 190 respuestas completas y válidas, lo que corresponde a 78 Jueces/as y 112 Secretarios/as. https://www.minjusticia.gob.cl/media/2020/02/RESULTADOS_POLICIALOCAL.pdfhttps://biblioteca.cejamericas.org/bitstream/handle/2015/5634/Estudio%20Exploratorio%20sobre%20los%20Juzgados%20de%20polic%C3%ADa%20local%20en%20chile.pdf?sequence=1&isAllowed=y
[5] Versión on line en: https://biblioteca.cejamericas.org/bitstream/handle/2015/5634/Estudio%20Exploratorio%20sobre%20los%20Juzgados%20de%20polic%C3%ADa%20local%20en%20chile.pdf?sequence=1&isAllowed=y