En una reciente publicación de agendaestadoderecho.com se da a conocer el artículo El derecho a la tierra: nuevas discusiones desde el Sistema de Naciones Unidas, por Edward J. Pérez (*).
El 24 de enero de 2023 se publicó el Comentario General 26 del Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de las Naciones Unidas sobre “la tierra y los derechos económicos, sociales y culturales” (en lo sucesivo, “Comentario”). El documento refleja múltiples aproximaciones sobre la relación entre las tierras y distintos DESCA, que visibilizan una nueva oportunidad de diálogo entre esta instancia y el Sistema Interamericano de Derechos Humanos (SIDH), que hasta ahora siempre ha asociado las discusiones sobre tierra y derechos humanos a los asuntos de propiedad indígena, como ha ocurrido en innumerables casos desde Awas Tingni hasta Lhaka Honhat.
En esta oportunidad, se hará un comentario de algunos puntos relevantes destacados en el Comentario que pueden ser novedosos e importantes para la región latinoamericana.
Obligaciones generales respecto al derecho a la tierra
El primer avance sustancial del Comentario es la construcción de un nuevo derecho, articulado con base en los distintos DESCA reconocidos en el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (en lo sucesivo “PIDESC”): el derecho a acceder a la tierra, a usarla y controlarla (en lo sucesivo, para simplificar, “derecho a la tierra”). En efecto, el Comentario comienza afirmando que “[p]ara erradicar el hambre y la pobreza y garantizar el derecho a un nivel de vida adecuado, puede ser determinante que las personas y las comunidades tengan acceso a la tierra, la usen y la controlen de forma segura y equitativa”. Añade que “[e]l acceso a la tierra, y el uso y control de esta, en condiciones seguras y equitativas pueden afectar” la realización de los DESCA.
El derecho a la tierra presupone obligaciones internacionales, según lo indicado por el Comité.
Los Estados tienen un deber de respetar dicho derecho, lo cual implica la libertad de las personas de la interferencia arbitraria del Estado sobre la tenencia de la tierra. Solo puede ser restringido por vía legal, por motivos de utilidad pública (definida claramente la vía legal), a través de medidas que sean adecuadas para alcanzar un fin legítimo, y que satisfaga tests de necesidad y proporcionalidad en sentido estricto. Asimismo, se deberá garantizar un control judicial de las interferencias sobre este derecho.
En línea con lo anterior, los Estados tienen un deber de proteger dicho derecho, lo que significa que deben “impedir que ninguna persona o entidad interfiera en los derechos consagrados en el Pacto relativos a la tierra”. Ello implica el deber de adoptar medidas positivas para proteger a tenedores de tierra de desalojos arbitrarios, hostigamientos u otras acciones por terceros, o de impactos negativos asociados a la transmisión de esos derechos derivadas de transacciones o inversiones que afectan a esas tierras.
Finalmente, los Estados tienen un deber de cumplir dicho derecho, es decir, “adopt[ar] medidas legislativas, administrativas, presupuestarias y de otra índole y estable[cer] recursos efectivos”, de tal forma que se proceda a “facilitar un acceso seguro, equitativo y sostenible a la tierra, así como al uso y control de esta, a quienes dependan de ella para ejercer sus derechos económicos, sociales y culturales”. Con esto, el Estado se obliga a “utilizar el máximo de los recursos disponibles para hacer gradualmente efectivos” los derechos asociados a la tierra.
Cabe mencionar que estas obligaciones pueden tener alcances extraterritoriales. Los Estados deben abstenerse de interferir arbitrariamente en las tierras fuera de su territorio (deber de respeto); establecer mecanismos reguladores para que terceros, especialmente empresas trasnacionales no impacten en las tierras fuera de la jurisdicción en la que se encuentran (deber de proteger) y adoptar medidas para la progresiva realización internacional de este derecho, a través de acciones tales como la cooperación técnica o asistencia financiera internacional.
Posibilidades para un diálogo con el SIDH
Existen distintas oportunidades en las que el SIDH podría dialogar con los alcances del derecho a la tierra desarrollados por el Comité dentro de su jurisprudencia.
En primer lugar, la construcción de derechos autónomos no expresamente previstos en la Convención Americana sobre Derechos Humanos (CADH) ha sido una práctica reiterada por parte de la Corte, como ha ocurrido, por ejemplo, respecto al derecho a la verdad (ver caso Rodríguez Vera) y el derecho a la autonomía (ver caso I.V.), siempre y cuando se puedan desarrollar en función de otros derechos dentro del Tratado. Los elementos para que el SIDH construya el derecho a la tierra en los mismos términos que el Comité, están dados en función –al menos- del derecho a la propiedad y de los DESCA (ver caso Cuscul) protegidos bajo los artículos 21 y 26 de la CADH. En efecto, el derecho a la propiedad, en los términos interamericanos, abarca el derecho de los y las titulares sobre determinados bienes a poseerlos y usarlos, incluyendo terrenos, pero su articulación con los DESCA cristalizaría el rol de la tierra como presupuesto para la satisfacción de otros derechos, como la alimentación y la vivienda, tanto de la persona titular como para la sociedad.
En primer lugar, en próximos casos que conciernen la protección de tierras indígenas la Corte IDH podrá asumir desarrollos de este Comentario. Ya en Lhaka Honhat, la Corte IDH identificó cómo la violación del derecho a la propiedad indígena afectó varios de los DESCA enunciados en el Comentario como fundamentos del derecho a la tierra. Además, el Comité enmarca como parte del derecho a la tierra varios hallazgos de la propia Corte IDH – citando precedentes como Yakye Axa y Saramaka– como el derecho a que se demarquen sus tierras tradicionales, la protección contra injerencias arbitrarias sobre sus tierras, y el derecho a la restitución de sus tierras tradicionales.
En segundo lugar, la protección de personas defensoras de derechos humanos alcanza al derecho a la tierra. Ya la Corte IDH se pronunció sobre la protección de defensores en casos asociados al medio ambiente, frente a la explotación maderera ilegal o al impacto de proyectos de desarrollo económico, como en el caso Kawas. Casos de este tipo persisten en la región y están intrínsecamente asociados a la tierra. Un próximo caso de este tipo puede dar pie para un diálogo con el Comité, que en su Comentario previó que “los Estados deberán adoptar todas las medidas necesarias para respetar a los defensores de los derechos humanos y su trabajo, también en lo que atañe a las cuestiones relacionadas con la tierra”.
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En tercer lugar, el Comentario brinda un mapa para incorporar el enfoque de género en los casos de afectaciones a derechos a la tierra. Más allá de reconocer las dificultades que las mujeres tienen en el acceso y tenencia de tierras, prevé, entre otros, que para ellas la tierra es herramienta para la subsistencia, para mejorar su participación en lo que concierne a recursos colectivos, y generar espacios seguros en los que puedan ejercer su autonomía, acceder a servicios de salud sexual y reproductiva, y disminuir su exposición a la violencia doméstica.
En cuarto lugar, el Comentario incluye consideraciones sobre tierras y procesos de posconflicto, que son uno de los ejes del caso colombiano en el presente. En particular, el Comentario reconoce el deber de establecer programas de restitución de tierras para quienes fueron desposeídos de aquellas, especialmente a poblaciones vulnerables, con vocación transformadora “en el sentido de que debe incluir políticas y medidas destinadas a reducir la desigualdad y mejorar el nivel de vida de esas personas”.
Por último, la discusión sobre emergencia climática que se está dando en la Corte IDH, en el marco del proceso de Opinión Consultiva sobre emergencia climática y derechos humanos en curso, brinda una oportunidad única para incorporar varios estándares del Comité. En efecto, el Comité requiere que la “elaboración, celebración, interpretación y aplicación de los acuerdos internacionales […] en materia de […] lucha contra el cambio climático” se ajusten a las obligaciones reconocidas en el Comentario. Por ejemplo, el Comentario prevé que “los Estados deberán evitar la aprobación de políticas de mitigación del cambio climático, como las de secuestro de carbono mediante la reforestación masiva o la protección de los bosques existentes, que propicien diferentes formas de acaparamiento de tierras”.
Conclusiones
En consecuencia, el derecho a la tierra abre una oportunidad para avanzar en el diálogo entre el Sistema Universal y el SIDH, particularmente en lo que concierne a DESCA. Aunado a ello, incorporar el enfoque de derecho a la tierra en el centro de la conversación de distintos casos podría favorecer el desarrollo de estándares importantes en la protección de la tierra como presupuesto para la progresiva realización de otros derechos.
(*) Senior Legal Advisor de la Oficina para Latinoamérica y el Caribe del Centro de Derechos Reproductivos. Fue abogado de la Secretaría de la Corte IDH. LL.M. en Derecho Internacional de la Universidad de Cambridge. Abogado de la Universidad Católica Andrés Bello, Venezuela.