El Tribunal Constitucional declaró inaplicable para resolver la gestión pendiente el artículo 4, inciso final, de la Ley N° 19.983, que regula la transferencia y otorga mérito ejecutivo a copia de factura.
El precepto legal que no podrán aplicarse para resolver el juicio pendiente, establece:
“La copia de la factura señalada en el artículo 1º, quedará apta para su cesión al reunir las siguientes condiciones:
[…]
Se prohíbe todo acuerdo, convenio, estipulación o actuación de cualquier naturaleza que limite, restrinja o prohíba la libre circulación de un crédito que conste en una factura. Asimismo, queda prohibida la retención, destrucción, inutilización u ocultamiento de la copia cedible de la factura, así como la no entrega del recibo señalado en la letra c) del artículo 5°. En caso de infracción, el juzgado de policía local correspondiente al domicilio del infractor aplicará una indemnización en favor del requirente, por el monto equivalente a dos y hasta cinco veces el valor de la o las facturas objeto de la infracción. El propio afectado, cualquier interesado, y las asociaciones gremiales u otras que representen a empresarios de cualquier tipo, siempre que gocen de personalidad jurídica, podrán incoar la acción judicial tendiente a la aplicación de esta sanción, la que será conocida por el tribunal conforme a las disposiciones de la ley Nº 18.287. Para efectos de la percepción de la indemnización, el afectado requirente preferirá a cualquier interesado y éste, si tuviera interés económico comprometido previo al reclamo, a las referidas asociaciones”. (Artículo 4).
La gestión pendiente en la que no se podrá dar aplicación al precepto legal objetado, es una acción encaminada a que el juez de policía local determine el monto de la indemnización legal (por el equivalente a dos y hasta cinco veces el valor de la o las facturas objeto de la infracción), que una empresa solicita se imponga a la Municipalidad de Antofagasta, dado que al momento de recibir la factura la querellada no habría otorgado el recibo del servicio prestado, configurándose la infracción del artículo 4º inciso final de la Ley Nº 19.983, proceso que se sustancia ante el Juzgado de Policía Local de Antofagasta.
Tras el análisis de la norma y su historia fidedigna, la entidad edilicia requirente sostiene que es posible evidenciar que el régimen de responsabilidad administrativa contenido en la Ley N° 19.983 ha transitado desde un sistema de responsabilidad infracción con multa administrativa a un estatuto de responsabilidad civil, especialmente a partir de la modificación introducida en el año 2009 por la Ley N° 20.323.
Añade que con la Ley N° 20.956 se confirmó la costumbre mercantil asentada de que el acuse recibo de la cuarta copia cedible de una factura ha perdido relevancia práctica para la cesibilidad en el mercado. De esta forma, continúa, el estatuto de responsabilidad creado por el precepto legal impugnado, aunque no es una forma de responsabilidad administrativa ni penal, tampoco es un régimen de responsabilidad civil tradicional, en tanto no ostenta naturaleza reparativa. Complementa que la indemnización no tiene relación con algún daño real y cierto, por lo que configura simplemente un castigo o sanción que excede cualquier reparación y una pena a favor del denunciante.
Afirma que la norma cuestionada crea un estatuto de responsabilidad objetiva disociado del elemento del daño, estableciendo, al mismo tiempo, un régimen de responsabilidad con una avaluación legal de los perjuicios que es ajena al elemento culpabilidad, careciendo así, de garantías sustantivas y procesales.
De esta forma, su aplicación transgrede la garantía de igualdad ante la ley (art. 19 N° 2), generándose una diferencia arbitraria al crearse un estatuto de indemnizaciones punitivas inadecuado y desproporcionado en sentido estricto, configurándose como una norma que no es idónea, útil ni adecuada para conseguir la finalidad perseguida, sin beneficios para el interés general.
Al erigirse como una indemnización punitiva, acusa vulnerada la garantía a un procedimiento justo y racional (art. 19 N° 3), ya que el denunciante no tiene necesidad, en virtud de la norma, de rendir prueba sobre el dolo o culpa del denunciado, porque no es un requisito sustancial de la conducta alegada, por tanto, no puede defenderse alegando ausencia de dolo o culpa. Añade que está imposibilitada procesalmente para justificar su incumplimiento acreditando la falta de prestación del servicio por el emisor de la factura.
Finalmente, considera transgredido su derecho de dominio (art. 19 N° 24), en atención a que se sanciona al denunciado con una privación patrimonial arbitraria que escapa a su función social.
Evacuando el traslado conferido, la empresa solicitó se rechace el requerimiento aludiendo a que el precepto legal impugnado ha sido declarado constitucional con anterioridad por la Magistratura Constitucional, encontrándose su tenor adecuado, racional y justo (STC 1270) y con una finalidad legítima e idónea (STC 1564), orientada a la protección de los derechos de los acreedores, especialmente de pequeños y medianos empresarios.
Agrega que la legislación en que se inserta el precepto asegura precisamente una serie de trámites e instancias orientadas a la consagración de un justo y racional proceso y, por otra parte, tampoco se conculca el derecho de propiedad, ya que corresponde a normas que integran el orden público económico.
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El Tribunal Constitucional acogió el requerimiento. Explica que se ha pronunciado en diversas sentencias de inaplicabilidad respecto del precepto cuestionado, declarando su inaplicabilidad en las STC Roles Nº 7.641 (25 de marzo de 2020), Nº 5.884 (7 de enero de 2020) y Nº 4.123 (27 de junio de 2019), rechazándola en la STC Rol Nº 1.564 (7 de diciembre de 2010).
Añade que en esta oportunidad se mantendrá el razonamiento por acoger la inaplicabilidad, tomando especialmente como referencia la STC Rol Nº 7.641, cuya requirente fue una Corporación Municipal de Desarrollo Social, que sin compartir su naturaleza jurídica con un municipio, desarrolla un fin público adscrito a la administración comunal y por tanto coincidente con el propósito que persigue la requirente.
Razona en su fallo que el inciso final del artículo 4º de la Ley Nº 19.983 entraña una asimetría que viola la regla de prohibición de exceso y, como corolario, el mandato constitucional del artículo 19 N° 2 de la Carta Fundamental (STC Rol 7.641, c. 25º). En efecto, se trata de una medida que no es plenamente idónea “por cuanto obliga legalmente, sin mayores consideraciones, al deudor o beneficiario a aceptar y recibir una factura cuya causa de emisión es cuestionada, por lo que presenta la aptitud potencial de promover la circulación y cesibilidad de créditos defectuosos o falsos en relación a su causa (…)” (STC Rol 7.641, Nº c. 20º).
Complementa que la medida tampoco obedece a un criterio de necesidad por “establecer una indemnización en favor del requirente de la infracción por el monto de dos a cinco veces el valor de la factura, a partir de un único presupuesto habilitante, cual es que no conste el recibo del servicio prestado, especialmente si existen circunstancias justificables para que el beneficiario o comprador se niegue a darlo” (STC Rol Nº 7.641, c. 21º).
De esta forma, sostiene que no es proporcional en sentido estricto, ya que “la indemnización prevista en el inciso final del artículo 4°, ‘por el monto equivalente a dos y hasta cinco veces el valor de la o las facturas objeto de la infracción’ (…) se inserta en el ámbito de las reparaciones denominadas ‘punitivas’, porque excede largamente del monto del daño causado. Su finalidad es disuasiva o ejemplarizadora, más que compensatoria (STC Rol Nº 7.641, c. 24º) y ella “no supera un examen de proporcionalidad estricta, por cuanto permite a título indemnizatorio, obtener beneficios desligados de la relación causal entre el uso antijurídico de la factura y el enriquecimiento del requirente, directamente obtenido por tal uso, provocando en este último resultados gravosos que exceden desproporcionadamente la finalidad legítima de la norma” (STC Rol Nº 7.641, c. 25º).
La Corte Constitucional determinó que el precepto legal impugnado también vulnera el derecho al debido proceso que reconoce el artículo 19 Nº 3, inciso 6º de la Constitución, pues no tiene en cuenta la motivación de la no entrega del recibo (STC Rol Nº 7.641, c. 29º) ni permite el ejercicio de un “derecho de audiencia completo”, “al no establecerse un derecho de audiencia completo, donde el deudor o beneficiario del servicio tenga la pertinente oportunidad para repudiar la factura o explicar su negativa a expedir el recibo de que se trata, además de restringir el conocimiento íntegro que debe adquirir el juez, antes de decidir por la asignación de bienes o valores, degrada paralelamente el proceso de conocimiento, ínsito en la jurisdicción, hasta transfigurarlo en un mero acto de recaudación” (STC Rol Nº 7.641, c.31º).
En lo referido al derecho de propiedad -continúa el fallo-, “el precepto produce un efecto contrario al artículo 19 Nº 24 de la Constitución pues el legislador no puede fijar una indemnización de corte punitivo que exceda hasta cinco veces el importe de la contraprestación adeudada, sin ponderar el perjuicio causado al infractor que, en la medida que desproporcionado –como en el caso de la especie– castiga su patrimonio y enriquece indebidamente a su contraparte” (STC Rol Nº 7.641, c. 38º).
Finalmente, concluye que las características del caso concreto aportan razones especiales y adicionales para sostener el efecto contrario a la Constitución del precepto legal impugnado. En efecto, no debe perderse de vista que la requirente, de acuerdo con el artículo 118 de la Constitución Política, es una corporación autónoma de derecho público, con personalidad jurídica y patrimonio propio, cuya finalidad es satisfacer las necesidades de la comunidad local y asegurar su participación en el progreso económico, social y cultural de la comuna. La municipalidad es, entonces, una conjunción institucional de personas y bienes enderezada al primer fin que reconoce la Constitución al Estado: el servicio de la persona humana (art. 1º de la Constitución, inciso 4º). El principio de servicialidad del Estado tiene, en efecto, un sentido garantista de la buena fe y lealtad estatal hacia los ciudadanos (STC Rol Nº 3.028 c. 8º), pero también otro, que se manifiesta en el caso concreto, que busca resguardar la continuidad del servicio público a través de la garantía de finalidad y de integridad del patrimonio destinado al servicio público. No es accidental que la legislación defina la probidad, constitucionalizada en el artículo 8º de la Constitución, como la preeminencia del interés general sobre el particular, ni que la ley sancione como delito el peculado, dado que detrás de estos instrumentos yace la necesidad de resguardar la actividad de servicio del Estado hacia los ciudadanos. Tampoco es accidental que la legislación administrativa resguarde esos bienes del embargo, como acontece justamente con la Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades que hace inembargables los bienes destinados al funcionamiento de sus servicios (art. 26 inciso 1º, Ley Nº 18.695).
La decisión fue acordada con el voto en contra del Ministro Pozo y de las Ministras Silva y Marzi, quienes estuvieron por rechazar el requerimiento.
Razonan que el hecho de que se le dé mérito ejecutivo a un documento que en stricto sensu no cuenta con todas las características y garantías formales que tradicionalmente se han atribuido a esta clase de títulos, en base a condiciones personales del acreedor o por razones de política legislativa para favorecer el desarrollo de determinados sectores (las pequeñas y medianas empresas) ha conducido a que determinados sectores doctrinarios pongan una señal de alerta respecto a la constitucionalidad sustancial de estas normas, ya que entienden que podría desprenderse que estamos ante una discriminación. Precisa que a su juicio, el que el legislador discrimine en favor de las pequeñas y medianas empresas, como ha ocurrido en muchos supuestos de nuestro ordenamiento jurídico, no resulta ser una novedad, ni tampoco arbitrario, pues lo que se busca con ello es tratar de poner en un pie de igualdad o al menos buscar equilibrar las relaciones jurídicas que surgen en las relaciones jurídico comerciales cotidianas, en que es usual que determinados actores entren a contratar en desigualdad de condiciones.
Añaden que es importante destacar que este tipo de requerimientos no buscan discutir si la Carta Fundamental establece o no una prohibición per se a las indemnizaciones punitivas. Como ya ha sido dicho en numerosas oportunidades la Magistratura Constitucional. Nuestra Carta Fundamental no ha optado por un solo régimen de responsabilidad, de modo que el carácter atípico de las indemnizaciones punitivas en nuestro ordenamiento jurídico carece –por esa sola circunstancia– de consecuencias inconstitucionales. Evidentemente, lo que sí puede plausiblemente discutirse es la razonabilidad constitucional del mecanismo específico de indemnizaciones dispuesto por el precepto legal impugnado para situaciones como las que ocurren con motivo de la emisión y cobro de una factura. Al respecto, argumentan que la existencia de un régimen de responsabilidad basado en indemnizaciones punitivas obedece a una lógica poco razonable, lo cual será explicitado como conflicto más adelante. No en vano ha sido adoptado profusamente en otras legislaciones y no por casualidad ha sido también consagrado en ciertos cuerpos legales nacionales.
En relación a la proporcionalidad, sostienen que otro argumento que suele desplegarse para intentar demostrar que la indemnización punitiva produce o produciría un efecto desmesurado en términos patrimoniales es haciendo referencia a algún porcentaje de las utilidades. En este tipo de argumentación, sin embargo, no se da razón alguna que explique por qué dicha magnitud es exagerada o desproporcionada, más todavía considerando que se trata de un monto que no sólo tiene una finalidad disuasoria (como si se tratara de una sanción a beneficio fiscal), sino que también debe cubrir un monto a título de compensación por daños que bien pueden ir más allá del importe de la deuda consignada en la factura. Lo anterior sin considerar una tercera función relacionada con la sustitución de la función que originalmente se esperaba pudiera desempeñar un ente público de fiscalización como el Servicio de Impuestos Internos.
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Por lo tanto, señalan que, utilizando el mismo razonamiento antes analizado, la parte requirente intenta demostrar la falta de razonabilidad del mecanismo contemplado en el precepto impugnado recurriendo a un blanco equivocado. En efecto, la requirente sustenta su argumentación obviando las circunstancias de que el monto de dinero a pagar tiene su origen en una infracción legal. Así, la actora va desplegando su argumentación de forma artificial al contrastar la norma legal impugnada con el régimen de responsabilidad extracontractual clásico del Código Civil. Como consecuencia de lo expuesto en las dos consideraciones previas, carece de sustento el reproche de la requirente consistente en que la aplicación del precepto impugnado exime a la vendedora de tener que acreditar dolo o culpa de la parte incumplidora o la existencia y cuantía de los perjuicios y que, por lo mismo, la hace víctima de un trato desproporcionado o arbitrario, la coloca más bien en una situación de indefensión sustantiva y adjetiva, y, por último, de privación inconstitucional del dominio.
Finalmente, coligen que de modo explícito el precepto legal tiende a favorecer la libre circulación de los créditos, principalmente, orientándose en las condiciones y necesidades situacionales de las pymes, quienes necesitan recursos frescos para cumplir sus funciones mediante el proceso de la factorización. Igualmente, la norma es racional al equiparar diversos procedimientos de cobros; contiene además una avaluación legal de perjuicios a través de diversos mecanismos que trasuntan la expresión de un “orden público económico” que es el valor que resguarda la norma cuestionada en estos autos.
El Ministro Pica previno que concurre a acoger el requerimiento y declarar la inaplicabilidad del precepto legal objetado, compartiendo solo alguno de los considerandos de la sentencia.
Vea texto de la sentencia y de los expedientes Roles N°s 11711-21 y 11712-21.