El Tribunal Constitucional acogió dos requerimientos de inaplicabilidad, por inconstitucionalidad, respecto del artículo 118 quáter de la Ley N° 18.892, Ley General de Pesca y Acuicultura, cuyo texto refundido, coordinado y sistematizado se contiene el Decreto N° 430, de 1992, del Ministerio de Economía.
La norma legal impugnada establece:
“Sin perjuicio de lo señalado en el inciso séptimo del artículo anterior, en caso de escape o pérdida masiva de recursos en sistemas de cultivo intensivo o el desprendimiento o pérdida de recursos hidrobiológicos exóticos en sistemas extensivos, se presumirá que existe daño ambiental de conformidad con la ley N° 19.300 si el titular del centro no recaptura como mínimo el 10% de los ejemplares en el plazo de 30 días contado desde el evento, prorrogables por una vez en los mismos términos”. (Art. 118 quáter).
Las gestiones pendientes en que inciden los requerimientos de inaplicabilidad se originan en un procedimiento administrativo sancionatorio seguido por la Superintendencia de Medio Ambiente (SMA), en contra de la requirente, una empresa del sector acuícola, por su responsabilidad en el escape de peces del tipo salmón salar de una planta de engorda ubicada en el sector Punta Redonda, comuna de Calbuco.
La SMA sancionó a la requirente con una multa de 8.913 UTA, bajo los cargos de (1) no haber mantenido en el Centro de Cultivo Punta Redonda las condiciones de seguridad apropiadas ni elementos de cultivos de óptima calidad y resistencia, y (2) mantener y operar instalaciones de apoyo en tierra para el cultivo de salmones del Centro Punta Redonda, no destinadas a la operación del sistema de ensilaje.
Posteriormente, tanto la SMA como el Consejo de Defensa del Estado (CDO) dedujeron en contra de la requirente demanda de reparación de daño ambiental ante el Tercer Tribunal Ambiental, actuaciones que constituyen las gestiones pendientes de los requerimientos de inaplicabilidad.
La requirente señala que el escape de los peces fue provocado por un evento meteorológico, intenso y excepcional, que ocasionó un fuerte oleaje que generó una serie de daños a la estructura del centro de engorda. A raíz del evento, estima que se escaparon aproximadamente 690.300 ejemplares de salmón salar, entre los cuales pudo recapturar cerca de 233.000 peces. Denuncia que, a pesar de ello, el Servicio Nacional de Pesca y Acuicultura (SERNAPESCA) contabilizó como recuperado solamente 38.300 ejemplares, lo que equivale a sólo un 5.5% del escape total registrado.
Alega que SERNAPESCA puso los antecedentes en conocimiento del CDO y la SMA bajo aplicación de la presunción del cuestionado artículo 118 quáter, teniendo por acreditado el hecho base (no haber recapturado un mínimo de 10%) y presumiendo el daño ambiental de conformidad con la Ley N° 19.300, que aprueba las Bases Generales del Medio Ambiente.
Indica que la aplicación del mencionado precepto legal infringe abiertamente el artículo 19, N° 3, de la Constitución, toda vez que, por la aplicación de una cadena de presunciones, (1) se niega de facto el ejercicio de su facultad probatoria, en orden a poder desacreditar los hechos que fundamentan la demanda de responsabilidad por daño ambiental y la sanción administrativa aplicada por la SMA, contraviniéndose así el debido proceso; y (2) se configura en los hechos una verdadera presunción de derecho sobre la concurrencia de la totalidad de los elementos de la responsabilidad administrativo-sancionatoria.
Especifica que tanto la SMA como el CDO pretenden sustraerse de probar todos los elementos de la responsabilidad, dando por acreditado el daño única y exclusivamente en virtud de la aplicación de la presunción del mencionado artículo 118 quáter. Sostiene que el precepto legal impugnado se ha aplicado bajo un supuesto de hecho determinado únicamente por SERNAPESCA, cuestión que ha provocado una construcción ficticia incontrovertible que tiene por probada (1) la existencia de un daño ambiental, (2) la infracción a la normativa ambiental (3), la causalidad entre hechos y daño ambiental, y (4) la culpabilidad del agente responsable.
Sobre esto último, concluye que la aplicación del precepto legal implica la imposición de un régimen de responsabilidad desigual, respecto de otros sectores productivos igualmente regulados y cuyo impacto ambiental es igual o superior, lo que constituye una vulneración a la garantía de no discriminación arbitraria en el trato que debe dar el Estado en materia económica, a partir de lo señalado en el artículo 19, N° 22, en relación con el N° 2, de la Constitución.
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La Magistratura Constitucional acogió los requerimientos. Razona en su fallo que la autoridad medioambiental ha extrapolado la norma impugnada contenida en la Ley General de Pesca y Acuicultura, destinada a regir únicamente en el ámbito de su consagración específica, para sancionar una conducta que debería tipificarse y castigarse sólo al tenor de las prescripciones que le son propias, establecidas en la Ley N° 19.300, que aprueba las Bases Generales del Medio Ambiente.
Señala que la norma en cuestión no puede desatenderse de la ubicación sistemática que detenta al interior de la Ley General de Pesca y Acuicultura, específicamente, del artículo 108 que encabeza el párrafo en el que se enmarca. A su juicio, esta norma determina el sentido y la razón de ser el precepto impugnado, toda vez que restringe su ámbito de aplicación a las multas e infracciones tipificadas e indicadas taxativamente en la Ley de Pesca.
En tal sentido, sostiene que bajo la fórmula dúctil “de conformidad con la Ley N° 19.300” que contiene el propio artículo 118 quáter, se trasplanta a otro marco normativo en circunstancias que con ello se ocasionan sendos quebrantos inconstitucionales, dado que, al permitir extenderlo hacia ámbitos que le son ajenos, tergiversa aquellos procesos judiciales que habría de conducirse únicamente por las disposiciones de la mencionada Ley N° 19.300.
Precisa que una regla destinada a que SERNAPESCA y un Tribunal de Letras en lo Civil puedan probar una infracción y ponderar una consiguiente sanción dentro de la Ley de Pesca, sea absorbida por la SMA y un Tribunal Ambiental para repeler una conducta concerniente a la Ley N° 19.300, no se puede verificar si no es bajo una infracción al artículo 7 de la Constitución, que ordena a los distintos organismos de la Administración del Estado a obrar dentro de su propia y excluyente esfera de atribuciones.
Si el legislador ha previsto un procedimiento reglado para investigar un determinado tipo de infracción, contemplando con este objeto un régimen probatorio autosuficiente o que se basta a sí mismo, no procede que la autoridad fiscalizadora sectorial se valga de una presunción legal destinada a operar en otro tipo de causas y frente a un distinto tribunal. Menos cuando este medio de prueba se ha puesto expresamente a su disposición, pero para operar en condiciones y con requisitos de constatación enteramente diferentes.
Lo anterior implica perturbar el desarrollo del procedimiento contemplado en los artículos 47 al 54 de la Ley Orgánica de la Superintendencia del Medio Ambiente, durante cuyo transcurso ha debido acreditarse que el infractor efectivamente produjo en los hechos un “daño ambiental”, esto es, una “pérdida, disminución, detrimento o menoscabo significativo inferido al medio ambiente o a uno o más de sus componentes”, al tenor de la definición dada por el artículo 2, letra e), de la Ley N° 19.300.
En ese sentido, concluye que la aplicación en la especie de la presunción legal regulada por el artículo 118 quáter no solamente altera la carga de la prueba en el procedimiento sancionador de que se trata, afectando con ello las posibilidades de la defensa para levantar un relato alternativo de los hechos ocurridos, sino que, adicionalmente, afecta el derecho constitucional a un “procedimiento e investigación justos y racionales”, en los términos consagrados por el artículo 19, N° 3, de la Constitución.
La decisión fue acordada con el voto en contra de la Ministra Silva y los Ministros García y Pica, quienes estuvieron por rechazar los requerimientos de inaplicabilidad.
Desestiman las alegaciones dirigidas a dar cuenta de una infracción a la garantía constitucional a un procedimiento e investigación justos y racionales, toda vez que la presunción establecida por el precepto impugnado no es de carácter irreversible, sino que, por el contrario, es una presunción simplemente legal que admite prueba en contrario dentro de un proceso de daño ambiental, con observancia de todo el derecho probatorio contemplado en la legislación del ramo.
En esa misma dirección, destacan que la presunción en comento permite evadir sus efectos mediante la ejecución de una factible conducta de recaptura, cuya única exigencia consiste en recuperar una mínima parte de las especies fugadas, contemplando para ello un razonable periodo de tiempo (sólo un 10% en el plazo de 30 días, prorrogable por otros 30 días más).
Por otro lado, sostienen la necesidad de que causas de estas materias no deben ser vistas exclusivamente desde la perspectiva del debido proceso u otras garantías afines, sino que, especialmente, desde la perspectiva ambiental, en clave de sustentabilidad, explotación racional y cumplimiento de obligaciones de derecho internacional del mar, al amparo de la protección constitucional del medio ambiente, por la vía de regular la extracción sustentable de recursos.
En tal sentido, indican no puede omitirse que el artículo 19, N° 8, de la Constitución, alude al medio ambiente como objeto de protección constitucional, no solamente respecto del fenómeno de la contaminación, sino también al establecer como deber del Estado el tutelar la preservación de la naturaleza, agregando una reserva específica y habilitante, en orden a que la ley podrá establecer restricciones específicas al ejercicio de determinados derechos o libertades para proteger el medio ambiente.
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Es en dicho marco de acción que sobre el acuicultor recae una posición de garante respecto de que los salmones no destruirán el entorno ni depredarán a las especies del ecosistema donde son cultivados. Y que, frente a un incidente de fuga de éstos, la ley busca que el concesionario de acuicultura los recapture en el tiempo más pronto posible, pues ella es la forma más idónea de evitar que la afectación grave e irreversible del entorno se consume.
En consecuencia, la normativa cuestionada no puede ser considerada arbitraria, carente de razonabilidad legislativa o de sustento en la Carta Fundamental, sobre todo teniendo presente el altísimo impacto de la industria salmonera respecto a los demás recursos hidrobiológicos y, por tanto, la importancia de la fiscalización de sus actos por parte del Estado, así como el rol de los distintos actores en ella. Al respecto, es clave en el respeto del patrimonio ambiental el tomar las medidas de seguridad para evitar fugas y quiebres de las jaulas donde son cultivados los recursos hidrobiológicos exóticos.
Finalmente, señalan que la evidencia científica del impacto medioambiental y de alteración de los equilibrios hidrobiológicos del entorno hace que sea imposible calificar de arbitraria o carente de fundamento la presunción en comento, por lo que no puede entenderse que afecte la garantía de igualdad ante la ley y no discriminación del artículo 19, N° 2, de la Constitución.
Vea texto de la sentencia Rol N° 10.576-21 y contenido de los expedientes Rol N° 10.109-21 y Rol N° 10.576-21.