La Magistratura Constitucional desestimó dos requerimientos de inaplicabilidad, por inconstitucionalidad, del artículo 20 de la Ley General de Urbanismo y Construcciones, luego de que no se lograra la mayoría requerida entre los Ministros y Ministras que integraron el Pleno del Tribunal.
La disposición legal que se solicitó declarar inaplicable establece:
“Toda infracción a las disposiciones de esta ley, a su ordenanza general y los instrumentos de planificación territorial que se apliquen en las respectivas comunas, será sancionada con multa, a beneficio municipal, no inferior a un 0,5% ni superior al 20% del presupuesto de la obra, a que se refiere el artículo 126 de la presente ley. En caso de no existir presupuesto, el juez podrá disponer la tasación de la obra por parte de un perito o aplicar una multa que no será inferior a una ni superior a cien unidades tributarias mensuales”. (Art. 20, Ley General de Urbanismo y Construcciones).
Las gestiones pendientes corresponden a recursos de apelación seguidos ante la Corte de San Miguel y de Valparaíso, respectivamente, interpuestos por los requirentes en contra de las sentencias que los condenaron al pago de multas por infracciones a la Ley General de Urbanismo y Construcciones, en aplicación del precepto impugnado.
Los requirentes alegaron que la aplicación del precepto impugnado, en los casos concretos, vulnera los artículos 1°, 5° y 19 N° 3°, incisos séptimo y octavo, de la Constitución, puesto que la norma establece un mecanismo sancionatorio por infracción sin que la pena y la multa se encuentren correctamente determinadas, pues no se desarrolla ninguna clasificación de las contravenciones punibles, incluyéndolas a todas en un mismo plano y estableciendo un margen excesivamente amplio para la autoridad que aplica la sanción.
Añaden que también se vulnera el principio de proporcionalidad, ya que otorga a los jueces de Policía Local una discrecionalidad excesiva e ilegítimamente amplia en la aplicación de las sanciones, en circunstancias en que la norma en cuestión no establece regla alguna respecto a los parámetros, ni permite establecer de manera clara y especifica, los límites en que el Juzgado de Policía Local debe aplicar las multas, sobre todo por la existencia del artículo 126 de la Ley General de Urbanismo y Construcciones que lo vincula al valor de la obra.
Las Ministras Yáñez, Silva y Marzi; y el Ministro Pica estuvieron por rechazar el requerimiento.
Argumentan que el hecho de que el artículo 20 determine infracciones de un modo general y residual no significa que no exista la regla legal que defina la infracción, donde, de hecho, el fundamento de las denuncias contiene las normas en las que se basa cada una de las sanciones aplicadas, sobre las cuales no se realiza un examen de ellas en los requerimientos que pueda ser indiciario de la ausencia de tipicidad y determinación, lo que inmediatamente descarta una de las alegaciones de los requirentes en orden a que se trata de normas de inferior jerarquía a la de la ley.
Sobre este punto, aclaran que la técnica de centralizar infracciones generales, locales y residuales en el artículo 20 de la LGUC reprochado, no es un asunto de tipicidad elemental, sino que, de técnica legislativa, punto que ni siquiera aparece cuestionado por el requirente puesto que se trataría, en el peor de los escenarios, de una ley penal en blanco impropia, dado que abandona su complemento a otra norma legal que integra la sanción final, fórmula que es perfectamente constitucional.
Estiman, además, contrariamente a lo que señalan los requirentes, que la normativa urbanística satisface el principio de legalidad al establecer la conducta sancionada en la ley, la que además es complementada con normativa de rango inferior al de la ley de forma armónica con la Constitución.
Sostienen que existe graduación y parámetros en las sanciones aplicadas a los requirentes, el cual se relaciona con el ejercicio disuasorio a fin de dar protección a la legalidad urbanística: “Es necesario tener presente que la función que cumplen las multas contempladas en el precepto reprochado obedece a la necesidad de disuadir a los particulares de infringir las normas urbanísticas que pueden referirse tanto al desecho de residuos como a la calidad de las construcciones. En Chile, el cumplimiento de esa legislación y de las normas técnicas pertinentes ha permitido sobrellevar desastres naturales y salvar vidas en un esquema de protección civil que abarca también las obras de infraestructura. En ese orden de ideas, el efecto disuasorio de las multas es imprescindible y ha sido estudiado por economistas desde hace años como se aseveró en sentencias roles N°s 3099 (considerando 35°); 3100 (considerando 35°) y 3305 (considerando 12°). El efecto disuasorio de las multas debe ser tomado en cuenta en el análisis de proporcionalidad, pues si tal efecto no existe, ya sea porque las multas son bajas o porque no se aplican frecuentemente, no cumplen su finalidad legítima. En base a lo señalado, el análisis tendiente a decidir la inaplicabilidad de la norma cuestionada en estos autos debe ser particularmente cuidadoso, precisamente para no desincentivar –o incluso anular- el efecto disuasorio de las sanciones que en ella se contienen” (STC 3110, c. 11°).
Agregan que como se ha sostenido en otra sentencia, “la mecánica de aplicación de la norma exige realizar algunas distinciones. Primero, si existe o no un presupuesto de la obra. Segundo, en caso de existir dicho documento, la multa aplicable no puede ser inferior a un 0,5 % ni superior al 20 % del presupuesto de la obra. Este presupuesto es el que regula el artículo 126 de la Ley General de Urbanismo y Construcciones y sobre el cual se calcula el pago de los permisos de construcción. En tercer lugar, si no existe el presupuesto, el juez puede disponer la tasación de la obra por un perito. Y, en cuarto término, si no desea solicitar tal pericia, el juez puede aplicar directamente una multa de una a cien unidades tributarias mensuales. En quinto lugar, esta multa no impide que se pueda ordenar la paralización o demolición total o parcial de la obra. En sexto lugar, esta multa no aplica cuando la conducta configura un delito o tenga dispuesto una sanción especial determinada por esta ley o en otra. Cabe considerar una última regla relativa a la prescripción de la sanción, las que concluyen al momento de recepción de la obra por parte de la Dirección de Obras Municipales” (STC 3099, c. 33°).
Finalmente, afirman que no existe infracción al principio de proporcionalidad, ya que las supuestas ilegalidades cometidas con ocasión de la dictación de sentencia, junto a la proporcionalidad de la sanción, pueden ser impugnadas mediante el recurso de apelación, como el que fue presentado por la requirente. En esta línea, previenen además que la parte requirente no efectúa correctamente un test de proporcionalidad, ya que sólo se limita a reproducir consideraciones en contra de la sentencia dictada en la causa de fondo y en jurisprudencia del Tribunal Constitución, sin un razonamiento suficiente en relación a las supuestas infracciones concretas que generaría la norma.
En cuanto a la tesis de que se trata de una norma de discrecionalidad excesiva e ilegítimamente amplia, los Ministros advierten que se trata de un criterio que por sí mismo poco dice, llamando a no confundir una norma discrecional con una interpretación directamente abusiva, y recordando que todas las normas deben ser interpretadas conforme a un recto criterio que las gobierna. En ese sentido hacen presente que “la toma de una decisión sancionadora es un complejo proceso humano, siendo la fase de adjudicación de la sanción, donde la discrecionalidad alcanza su máxima expresión, puesto que solo está limitada por parámetros legalmente predeterminados y por el uso prudente y razonado de la proporcionalidad” (Gómez González, Rosa Fernanda, (2018) “Necesidad-esencialidad de criterios legales para la determinación de una sanción administrativa”, Revista Chilena de Derecho, vol. 45, N° 2, p. 541).
Por su parte, los Ministros Letelier, Vásquez, Fernández y Núñez estuvieron por acoger el requerimiento.
Explican en primer lugar, que el precepto legal, en los supuestos que distingue, contiene un límite inferior y un límite máximo, sea ello como porcentaje de un valor (presupuesto-tasación) o bien, un valor mínimo o máximo, expresado en unidades tributarias mensuales, agotándose el esquema en ello y guardando silencio el legislador respecto con qué criterios ha de considerar el Tribunal al momento de calibrar la entidad de la infracción concreta a aplicar.
En este sentido, desde las exigencias emanadas del principio de proporcionalidad, el precepto impugnado resulta inconstitucional, en tanto carece absolutamente de criterios y pautas objetivas que se impongan al órgano encargado de aplicar la sanción, a efectos de determinar su severidad.
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Por esta razón, consideran -siguiendo pronunciamientos estimatorios previos- que la norma legal impugnada en su aplicación no evidencia criterios objetivos, reproducibles y verificables, en virtud de los cuales el juez competente esté habilitado para imponer una sanción pecuniaria de menor o mayor magnitud o cuantía, por infracción a la legislación de urbanismo y construcciones, agotándose ella en un margen legal excesivamente amplio o laxo entre la sanción mínima y la máxima aplicable, rayano en la indeterminación del marco penal, lo que alberga la posibilidad de decisiones arbitrarias o desiguales, desde que no puede saberse con certeza sobre la base de qué motivaciones explícitas el juez las puede adoptar. (Entre otras, STC Rol N°2648, c. 19°).
Razonan finalmente que la omisión de la Ley General de Urbanismo y Construcciones en la materia, en orden a establecer criterios objetivos, reproducibles y verificables, se consuma en la especie, pues las sentencias de primera instancia, al no aportar motivos que la llevaron a adjudicar el castigo en la suma que fue determinada, materializan y confirman la insuficiencia de la norma que se le ordena aplicar, dejando en evidencia la desproporcionalidad de la sanción impuesta en el caso concreto.
Vea el texto de las sentencias y de los expedientes Rol N°12.996-22 y Rol N° 13.043-22.