Con dos votos en contra, el Tribunal Constitucional rechazó el requerimiento de inaplicabilidad, por inconstitucionalidad, que impugnó artículos 163, 166, 167, 171 y 174 del Código Sanitario al concluir que no producen resultados contrarios a la Constitución en la gestión pendiente.
Las normas legales impugnadas establecen lo siguiente:
“Art. 163. Cuando se trate de sumarios iniciados de oficio, deberá citarse al infractor después de levantada el acta respectiva. La persona citada deberá concurrir el día y horas que se señale, con todos sus medios probatorios. En caso de inasistencia, tendrá lugar lo dispuesto en el artículo 158 del presente Código”.
“Art. 166. Bastará para dar por establecido la existencia de una infracción a las leyes y reglamentos sanitarios el testimonio de dos personas contestes en el hecho y en sus circunstancias esenciales; o el acta, que levante el funcionario del Servicio al comprobarla”.
“Art. 167. Establecida la infracción, la autoridad sanitaria dictará sentencia sin más trámite”.
“Art. 171. De las sanciones aplicadas por el Servicio Nacional de Salud podrá reclamarse ante la justicia ordinaria civil, dentro de los cinco días hábiles siguientes a la notificación de la sentencia, reclamo que tramitará en forma breve y sumaria. Para dar curso a ellos se exigirá que el infractor acompañe el comprobante de haber pagado la multa.
El Tribunal desechará la reclamación si los hechos que haya motivado la sanción se encuentren comprobados en el sumario sanitario de acuerdo a las normas del presente Código, si tales hechos constituyen efectivamente una infracción a las leyes o reglamentos sanitarios y si la sanción aplicada es la que corresponde a la infracción cometida”.
“Art. 174. La infracción de cualquiera de disposiciones de este Código o de sus reglamentos y de las resoluciones que dicten los Directores de los Servicios de Salud o el Director del Instituto de Salud Pública de Chile, según sea el caso, salvo las disposiciones que tengan una sanción especial, será castigada con multa de un décimo de unidad tributaria mensual hasta mil unidades tributarias mensuales. Las reincidencias podrán ser sancionadas hasta con el doble de la multa original.
Las resoluciones que establezcan las infracciones y determinen las multas tendrán mérito ejecutivo y se harán efectivas de acuerdo con los artículos 434 y siguientes del Código de Procedimiento Civil.
Las infracciones antes señaladas podrán ser sancionadas, además, con la clausura de establecimientos, recintos, edificios, casas, locales o lugares de trabajo donde se cometiere la infracción; con la cancelación de la autorización de funcionamiento o de los permisos concedidos; con la paralización de obras o faenas; con la suspensión de la distribución y uso de los productos de que se trate, y con el retiro, decomiso, destrucción o desnaturalización de los mismo, cuando proceda”.
La requirente expuso que la Secretaría Regional Ministerial de Salud de la Región Metropolitana (Seremi) la sancionó con una multa de 200 U.T.M., previo sumario por infringir normas del Código del Trabajo, Código Sanitario, Reglamento sobre Condiciones Sanitarias y Ambientales Básicas en los Lugares de Trabajo, y Reglamento sobre Prevención de Riesgos Profesionales. Indica que la autoridad la responsabilizó por los factores de riesgo que causaron graves lesiones a un trabajador, señalando la resolución sancionatoria que los descargos no la exoneraban de responsabilidad, pues eran insuficientes para enervar la presunción de veracidad de lo constatado por el ministro de fe en su acta de inspección, al tenor del artículo 166 del Código Sanitario.
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En contra de la resolución sancionatoria la requirente interpuso reclamación judicial, que fue rechazada en primera instancia, decisión que impugnó a través un recurso de apelación, que es la gestión pendiente respecto a la cual solicitó inaplicar los preceptos legales impugnados en sede de inaplicabilidad, por cuanto producirían resultados contrarios al artículo 19 N° 3 de la Constitución, en sus incisos 6°, 7°, 8° y 9°, ya que confieren a la autoridad sanitaria facultades jurisdiccionales que son contrarias a los principios de inocencia, legalidad, tipicidad y proporcionalidad.
La requirente alega que la autoridad, a priori, en aplicación de los artículos 163 y 166 del Código Sanitario, confirió valor a un acta que estuvo fundada en una situación particular de emergencia que fue superada durante la tramitación del sumario sanitario, por lo que no tuvo en cuenta las alegaciones y comprobaciones que expuso posteriormente. En este contexto, indica que fue objeto de un procedimiento nacido de una preceptiva legal que vulnera el debido proceso y la presunción de inocencia.
Refiere además que se le aplicó una sanción basada en la integración de varios cuerpos normativos “con la única finalidad de sancionar y sostener una multa por una infracción que ya había nacido como tal, incluso antes (artículo 163) de escuchar los descargos de la requirente, con clara infracción, incluso al artículo 174 del mismo cuerpo normativo”.
Considera que las normas impugnadas, a priori, consideran al sumariado como un infractor, únicamente por lo constatado por el fiscalizador del servicio, negando así la posibilidad de presentar prueba en contrario para desvirtuar sus aseveraciones, en contravención al artículo 19 N°3 de la Constitución. Por último, alega que la ley no dispone de criterios adecuados para graduar las multas quedando su determinación al mero arbitrio de la autoridad (van de $5.000.- a $50.000.000.-).
La impugnación fue rechazada por las ministras Nancy Yáñez, María Pía Silva y Natalia Muñoz (S), y por los ministros Nelson Pozo, Rodrigo Pica y Manuel Núñez (S), quienes consideran que la preceptiva legal impugnada no produce resultados contrarios a la Constitución en la gestión pendiente.
En cuanto a la vulneración de la presunción de inocencia, señalan que “(…) no es efectivo que el sumariado quede en la indefensión. Desde luego, iniciado el sumario, es citado a una audiencia ante la autoridad “con todos sus medios probatorios”. Enseguida, de acuerdo a la Ley N°19.880, supletoria del Código (artículo 1°), las personas tienen el derecho de aducir alegaciones y aportar documentos u otros elementos de juicio. Asimismo, el instructor del procedimiento respectivo no puede rechazar las pruebas solicitadas por el interesado, salvo que sea manifiestamente improcedente o innecesario rendirla, y mediante resolución fundada”.
Agregan que “(…) no es inconstitucional la ley que asigne un valor probatorio a determinados instrumentos. El legislador puede, libremente, establecer un valor probatorio determinado o dejar entregado al juez la ponderación de los medios probatorios y puede dar un valor superior a una prueba cuando quiere despejar futuras controversias, cuando quiere alterar una carga de la prueba, cuando la prueba tiene base para ese valor probatorio. En materia administrativa el estándar lo fija el artículo 35 de la Ley N° 19.880, ante el silencio del Código Sanitario. La prueba rendida en un procedimiento administrativo, como el sumario sanitario, debe apreciarse en conciencia”.
Observan que la normativa legal objetada no vulnera el principio de tipicidad, por cuanto “(…) la discrecionalidad no significa arbitrariedad y, precisamente, uno de los elementos que permiten distinguir la primera de la segunda es la motivación de los actos administrativos. En efecto, la motivación opera como una herramienta para el control jurisdiccional de la discrecionalidad administrativa, aunque esta no es su única función, toda vez que la motivación también hace posible el ejercicio del derecho de defensa de los administrados frente a la actuación administrativa”.
Concluyen que “(…) el ejercicio de las facultades discrecionales que la aplicación del inciso primero del artículo 174 del Código Sanitario conlleva no implica un ejercicio arbitrario de poder en la medida que dicha motivación exista y sea razonable. Sin embargo, es materia de legalidad y no de constitucionalidad, determinar si el acto administrativo sancionatorio cumplió con la obligación de motivación y si esta es adecuada y, por tanto, el examen de este reproche corresponde al juez de fondo, a través del control de la motivación que funda el acto administrativo reclamado”.
Los ministros José Ignacio Vásquez y Miguel Ángel Fernández estuvieron por acoger el requerimiento de inaplicabilidad.
Observan que “(…) el artículo 163 del Código Sanitario, como se advierte de su tenor literal, establece una calificación a priori de la persona objeto del cuestionamiento y en plena etapa sumarial la declara como infractor, evidenciando que, para el desarrollo del mencionado proceso, esa persona ya cuenta con una apreciación subjetiva de su responsabilidad, lo que no se condice con la exigencia de que tal carácter de infractor únicamente se pueda establecer luego de un proceso legalmente tramitado que observe todas las garantías del debido proceso”.
Indican que “(…) al revisar el tenor del artículo 166 podemos advertir que dicha disposición establece -en lo que nos interesa- que bastará – para dar por establecida la infracción legal y reglamentaria- el acta, que levante el funcionario del Servicio al comprobarla. Sin duda que la posibilidad de que el acta levantada por un funcionario fiscalizador pueda ser suficiente para que se tenga por acreditada la conducta imputada resulta abiertamente opuesta a los presupuestos de un justo y racional juzgamiento”.
Agregan que “(…) la aplicación de las normas precedentes permite dar por establecida la infracción, pese a no respetar los estándares de un debido proceso, de modo que si sobre la base de dichas deficiencias la autoridad sanitaria procede a dictar sentencia sin más trámite, como consigna la norma, sin duda se verifica la aplicación de un conjunto de preceptos legales que transgrede cualquier estándar mínimo exigible en materia de determinación de la responsabilidad e imposición de sanciones”.
Concluyen que “(…) la aplicación de tales preceptos legales al caso concreto resultan atentatorios a las garantías constitucionales de la parte requirente, esencialmente en lo referido a la exigencia de un debido proceso así como a los principios de tipicidad y proporcionalidad que subyacen al ámbito administrativo sancionatorio, en los términos expuestos en el presente razonamiento, fundamentos que sustentaban para el caso particular, en opinión de estos disidentes, una decisión estimatoria del presente requerimiento de inaplicabilidad por inconstitucionalidad”.