Por unanimidad, el Tribunal Constitucional rechazó el requerimiento de inaplicabilidad, por inconstitucionalidad, que impugnó las frases “de oficio o”, y “entendiendo por tales todas aquellas extensiones de marismas, pantanos y turberas, o superficies cubiertas de aguas, sean éstas de régimen natural o artificial, permanentes o temporales, estancadas o corrientes, dulces, salobres o saladas, incluidas las extensiones de agua marina, cuya profundidad en marea baja no exceda los seis metros y que se encuentren total o parcialmente dentro del límite urbano”, ambas contenidas en el artículo 1°, inciso primero; la expresión “por el municipio”, contenida en el artículo 1°, inciso segundo; y el artículo 3°, inciso segundo, de la Ley N° 21.202, que modifica diversos cuerpos legales con el objetivo de proteger los humedales urbanos.
Las normas legales impugnadas establecen lo siguiente:
“Artículo 1º. Objeto. La presente ley tiene por objeto proteger los humedales urbanos declarados por el Ministerio del Medio Ambiente, de oficio o a petición del municipio respectivo, entendiendo por tales todas aquellas extensiones de marismas, pantanos y turberas, o superficies cubiertas de aguas, sean éstas de régimen natural o artificial, permanentes o temporales, estancadas o corrientes, dulces, salobres o saladas, incluidas las extensiones de agua marina, cuya profundidad en marea baja no exceda los seis metros y que se encuentren total o parcialmente dentro del límite urbano.
En el caso de que la solicitud sea efectuada por el municipio, el Ministerio del Medio Ambiente deberá pronunciarse dentro del plazo de seis meses”. (Art. 1°).
“Artículo 3º. Desde la presentación de la petición de reconocimiento de la calidad de humedal urbano y hasta el pronunciamiento del Ministerio del Medio Ambiente, la municipalidad respectiva podrá postergar la entrega de permisos de subdivisión, loteo o urbanización predial y de construcciones en los terrenos en que se encuentren emplazados, dicha postergación se realizará utilizando, en lo que corresponda, el procedimiento establecido en el artículo 117 de la Ley General de Urbanismo y Construcciones.
El reglamento previsto en el artículo anterior establecerá el procedimiento mediante el cual el municipio podrá solicitar el reconocimiento de la calidad de humedal urbano.
En contra del pronunciamiento del Ministerio del Medio Ambiente que resuelva la solicitud de reconocimiento de la calidad de humedal urbano podrá reclamarse, dentro del plazo de treinta días, ante el Tribunal Ambiental competente, que es aquel que ejerce jurisdicción en el territorio en donde se encuentra el humedal. En caso que un humedal esté situado en más de un territorio jurisdiccional, conocerá del asunto el tribunal que en primer lugar se avoque a su consideración”. (Art. 3º).
El requirente interpuso un recurso de reclamación en contra de la Resolución Exenta Nº 427 de 29 de abril de 2022, dictada por el Ministerio del Medio Ambiente, en virtud de la cual se reconoció de oficio como Humedal Urbano el humedal conocido como “Desembocadura del Río Lluta”, ubicado en la comuna de Arica, que se sustancia en estrados del Primer Tribunal Ambiental. Esta es la gestión pendiente respecto de la cual se solicitó declarar inaplicable la preceptiva legal impugnada.
El requirente alega que el artículo 1° inciso primero de la Ley N° 21.202 carece de la densidad necesaria para definir los criterios que caracterizan a un humedal urbano afectándose a partir de ello su derecho de propiedad (art. 19, Nºs 24 y 26), lo cual además transgrede el artículo 19 N° 8 de la Constitución al no protegerse debidamente el medio ambiente.
Luego, respecto del inciso segundo del artículo 1° sostiene que crea un privilegio en favor de la Administración, al establecer un plazo de seis meses para que el Ministerio de Medio Ambiente resuelva las solicitudes de declaración de humedal urbano cuando tal solicitud proviene de una municipalidad, lapso de tiempo que no rige cuando el Ministerio actúa de oficio.
Enseguida, el artículo 3° inciso segundo de la Ley N° 21.202, vulnera la Constitución por cuanto la delegación a un cuerpo reglamentario del procedimiento que debe seguir la autoridad para la declaración de humedal no resulta compatible con las exigencias de un justo y racional procedimiento.
Finalmente, el artículo 1° vulnera las garantías de igualdad ante la ley, igualdad ante las cargas públicas y al derecho de propiedad, como consecuencia del tratamiento diferenciado que recibiría el propietario de un inmueble en el cual se concreta la declaratoria de humedal urbano -como sería su caso-, frente a aquel que teniendo igual calidad de propietario de un inmueble, pero en el cual se encuentra un humedal rural el que por este hecho no debe soportar tal gravamen al no existir protección para este tipo de humedales.
Señala que la autoridad vulnera los principios de juridicidad y legalidad, la igualdad ante la ley y el debido proceso, al ejercer sus potestades de forma ilegítima, al inobservar los estándares de idoneidad, razonabilidad, motivación y transparencia, que deben estar presentes en todo acto administrativo. Así, las normas impugnadas infringen también los artículos 19 Nº 20, 24, 2 y 3, inciso sexto, de la Carta Fundamental.
El requerimiento de inaplicabilidad fue rechazado por las ministras Nancy Yáñez, Daniela Marzi y María Silva, y por los ministros Cristian Letelier, Nelson Pozo, José Ignacio Vásquez, Miguel Fernández y Rodrigo Pica.
En un primer apartado, la Magistratura se refiere latamente al fundamento constitucional de la protección medioambiental, desde que en 1976 se incorporó con rango constitucional en el Acta Constitucional Nº3 como una obligación iusfundamental la protección ambiental consagrando el deber del Estado de velar para que el derecho a vivir en un medio ambiente libre de contaminación no sea afectado y tutelar la preservación de la naturaleza, así como también, la conservación del patrimonio ambiental en cuanto función social de la propiedad.
Se trata de un mandato constitucional, afirma el Tribunal, que ha sido desarrollado por el legislador de manera amplia y completa, configurando más que una simple legalidad ambiental, un auténtico orden público ambiental, esto es, un conjunto de principios, reglas e instituciones fundamentales que amparan y regulan el bien jurídico medioambiental y la naturaleza, sobre los cuales existe además un verdadero interés público general. Tal naturaleza del mandato constitucional y su desarrollo legislativo involucra a los órganos ejecutivos, administrativos y jurisdiccionales en la acción de protección. De ello se deduce que el derecho ambiental tiene una raigambre constitucional y administrativa, por lo que sus normas son de orden público y no pueden ser objeto de transacción o de renuncia en su aplicación, ni por las autoridades ni por los particulares.
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Enseguida, el fallo discurre sobre los humedales y su valor como objeto de protección medioambiental. Transcribe diversos conceptos de humedales y destaca que Chile forma parte de la Convención sobre los Humedales (Ramsar, Irán, 1971), la que oficialmente entró en vigencia en nuestro país el año 1981, texto que vino a reconocer las características de los humedales y a posicionar la transcendencia que su protección supone no únicamente como ecosistemas individualmente considerados, sino que entendiendo además que resultan relevantes para la protección de las ciudades y centros urbanos. También pone de relieve que es precisamente el concepto que dicha Convención da de humedales el que recoge nuestro ordenamiento legal en el artículo 1° de la Ley N° 21.202, con el añadido de concebir la protección de los mismos dentro de los límites urbanos, legislación que se origina en la falta de una protección efectiva de los humedales existentes en el país, considerando que se calculaba en sobre dieciocho mil los existentes y solo doce los protegidos.
Luego, la sentencia pone de relieve que la regulación que nuestro ordenamiento jurídico contempla en materia ambiental y en materia de humedales no constituye una creación artificial tendiente a dar vida jurídica a una concepción inexistente en la realidad. Por el contrario, es el reconocimiento de un componente del medio ambiente, en el cual se desenvuelven una serie de especies de diversa naturaleza, las que con su interacción dan vida -junto a los demás elementos que intervienen- a un ecosistema con influencia decisiva no solo como bien jurídico medioambiental, sino que también se manifiesta en bienes jurídicos vinculados con la vida humana -en todo el amplio concepto de esta expresión-, lo que justifica plenamente la intervención del ordenamiento jurídico.
La sentencia transcribe algunas de las alegaciones que se exponen en el requerimiento, y observa que gran parte de ellas se vinculan directamente con lo que el requirente califica de ilegalidades, lo que derivó en que la decisión de declarar el humedal urbano en los términos y extensión que fue establecido por el Ministerio de Medio Ambiente habría sido el resultado de un procedimiento en el que no se observaron los parámetros que el ordenamiento jurídico impone, cuestiones de alcance legal y reglamentario que escapan a la competencia y jurisdicción del Tribunal que no está llamado a resolver cuestiones de mera legalidad, lo que le corresponde a los jueces del fondo, a los Tribunales Ambientales.
Sin perjuicio de ello, la Magistratura igualmente examina las objeciones que el requirente plantea a los preceptos legales que impugna.
En relación a la expresión “de oficio”, contenida en el artículo 1° inciso primero de la Ley N° 21.202, señala que tal facultad se vincula directamente con el alcance de las competencias que el ordenamiento jurídico entrega al Ministerio del Medio Ambiente. (Art. 69, Ley N° 19.300). Tal es una de las tareas que la ley le asigna a esa cartera ministerial, desde que es deber del Estado el adoptar medidas tendientes a la preservación de la naturaleza y la protección del medio ambiente, actuación en la que no puede limitarse únicamente a reaccionar frente a las actividades que pudieran lesionar el medio ambiente, debiendo accionar de manera proactiva en la promoción y protección del mismo y, en tal sentido, resulta plenamente compatible la existencia de facultades para actuar de oficio.
En este entendido no se aprecia que el ejercicio de la facultad en los términos planteados constituya una vulneración a las facultades del dominio, desde que en la medida que la declaración de humedal urbano se encuentre conforme a derecho -cuestión que debe ser establecida por las instancias judiciales competentes- las limitaciones a que pueda verse afecto el titular del dominio no son más que una manifestación de lo contemplado en la Carta Fundamental, que faculta a la ley para establecer restricciones específicas al ejercicio de determinados derechos o libertades para proteger el medio ambiente”, y para conservar el patrimonio ambiental” como expresión de la función social a que se encuentra sujeta la propiedad privada de la cual derivan limitaciones y obligaciones para el dueño.
Luego, respecto del otro precepto legal cuestionado que integra el inciso primero del artículo 1° de la Ley N° 21.202, la Magistratura también descarta que produzca los efectos inconstitucionales denunciados. Desde que las limitaciones que de estos preceptos legales puedan derivar para el ejercicio de las facultades del dominio se encuentran dentro de los límites que el propio constituyente ha establecido.
En cuanto a la definición de humedal urbano que el requirente objeta, el fallo refiere que no constituye una innovación particular ni creación ajena a la concepción internacional, avalada en las ciencias acerca de la existencia y elementos que configuran el humedal como ecosistema merecedor de protección, definición incorporada a nuestro ordenamiento interno a través de la Convención Ramsar sobre los Humedales, tratado internacional ratificado y que tiene plena vigencia en Chile.
Enseguida, si el reproche se vincula con que este concepto en la Ley N° 21.202 se haya circunscrito al ámbito urbano y no al rural, el fallo señala que ello no constituye en caso alguno un argumento que permita objetar la constitucionalidad de la disposición legal, si se considera que tal delimitación responde a la urgencia de abocarse a los humedales que se estaban viendo afectados por el avance de los asentamientos urbanos en zonas que nunca habían tenido tal condición. Más aún si se encuentra en tramitación en el Congreso Nacional un proyecto de Ley de Protección de Humedales Rurales que vendrá a completar la protección a los humedales urbanos.
También el requirente alega que el artículo 1° inciso primero no cumple con la exigencia de reserva legal para imponer limitaciones y obligaciones que emanen de la función social, al estimar que tales restricciones en el caso de los humedales urbanos han sido entregadas al Reglamento, lo que relaciona con lo dispuesto a su vez en el artículo 3° inciso segundo de la Ley N° 21.202. A diferencia de lo planteado por el requirente, el Tribunal señala que es la norma legal la que contempla expresamente el deber de protección de los humedales urbanos, y como tal es la ley la que expresa la limitación en favor de la conservación del patrimonio ambiental.
Se está frente a una colaboración que se da entre ley y reglamento. Un cuerpo legal que establece la posibilidad de restringir el derecho de dominio para favorecer la protección medioambiental expresada en los humedales urbanos, dejando al reglamento la determinación de los detalles, tanto en lo referido a la determinación del humedal como en lo referente al procedimiento. De esta manera se cumple con la premisa de una ley que regula en términos generales y abstractos y un reglamento que concreta ese mandato de la ley. No es efectivo entonces que sea el cuerpo reglamentario el que limita el derecho de propiedad por una causa derivada de la función social de la propiedad.
Asimismo, el requirente sostiene que la preceptiva legal impugnada contraviene la igualdad ante la ley y el debido proceso, lo que el Tribunal descarta desde que esas disposiciones y su aplicación al caso concreto encuentran un expreso fundamento constitucional, pues las atribuciones que se le reconocen al Ministerio del Medio Ambiente no admiten cuestionamiento desde la norma legal y las cuestiones de carácter procesal que pudieran haberse suscitado deben ser zanjadas en la instancia judicial correspondiente.
En lo relativo a la expresión “por el municipio”, en torno a la que el requirente reclama una diferencia en la regulación procedimental según se trate de una declaración de humedal urbano de oficio o a petición del municipio, el fallo señala que ella no resulta atendible desde que al margen de las diferencias procedimentales que pudieran apreciarse en la tramitación del proceso según el origen de la solicitud de declaración de humedal urbano, lo cierto es que los elementos que fundamentan la declaración de humedal urbano no se diferencian según el origen de la solicitud.
En cuanto a la presunta falta de densidad normativa, el Tribunal indica que “(…) el concepto de humedal proviene de un instrumento internacional que como tal ha definido los elementos que configuran la idea de humedal, en un concepto que además es concordante con lo expresado por la doctrina y que encuentra en la ley y su reglamento, expresión concreta de los criterios que definen al humedal, no encontrando en la argumentación del requirente mayores argumentos que permitan apreciar el cuestionamiento que sostiene o la forma en que ello habría influido en el caso concreto”.
El Tribunal concluye que “(…) habiendo descartado las infracciones constitucionales planteadas por el requirente, no advirtiéndose en el caso concreto una transgresión constitucional atribuible a las normas cuya inaplicabilidad se solicita y entendiendo que gran parte de las objeciones que ha expuesto el requirente dicen relación con eventuales vicios en el procedimiento, que deberán ser acreditados por el propio reclamante de ilegalidad y establecidos o descartados por el Tribunal Ambiental en el marco de la gestión judicial pendiente, el presente requerimiento no puede prosperar”.
Vea sentencia Tribunal Constitucional Rol 13.609-22.