El Tribunal Constitucional acogió un requerimiento y declaró inaplicable, por inconstitucional, el artículo 88 del DL N° 2.222, de 1978, del Ministerio de Defensa Nacional, que sustituye la Ley de Navegación, y el artículo 3, letra i), inciso tercero, del DFL N° 292, de 1953, que establece la Ley Orgánica de la Dirección General del Territorio Marítimo y de Marina Mercante (DIRECTEMAR).
Los preceptos legales declarados inaplicables establecen:
“Las infracciones a las normas de seguridad que imparta la Dirección serán conocidas y sancionadas por la Autoridad Marítima, de acuerdo con el procedimiento que indique el reglamento respectivo”. (Art. 88, del DL N° 2.222).
“Corresponde a la Dirección: […]
i) Dictaminar en los sumarios administrativos que se sustancien sobre accidentes y siniestros marítimos, determinar las responsabilidades que correspondan en ellos y aplicar sanciones.
Estas facultades se aplicarán respecto del personal de naves chilenas en lo relativo a la situación profesional y disciplinaria, sea que los hechos ocurran en Chile o en el extranjero. Respecto al personal de naves extranjeras sólo se aplicarán estas facultades si los hechos han acaecido dentro de la jurisdicción de la Dirección.
Por decreto supremo se fijarán el procedimiento para sustanciar los sumarios administrativos y las sanciones y multas que corresponda aplicar al personal de las naves nacionales y extranjeras y, en general a quienes por cualquier causa sean responsables en accidentes y siniestros marítimos […]”. (Art. 3, del DFL N° 292).
La gestión pendiente en que incide el requerimiento de inaplicabilidad se origina en una investigación sumaria administrativa, dirigida por DIRECTEMAR, en contra de la requirente, Servisub Ingenieros Ltda. (hoy Servicios e Ingeniería Marítima y Portuaria Ltda), para determinar las causas, circunstancias y eventuales responsabilidades en un accidente acontecido en febrero de 2019, en el cual dos buzos comerciales perdieron la vida con ocasión de trabajos subacuáticos ejecutados por Servisub.
Tras la investigación sumaria, DIRECTEMAR sancionó a Servisub Ingenieros LTDA con una multa equivalente a $149.000.000. En contra de la resolución del organismo, la requirente interpuso un recurso de reconsideración solicitando la absolución de los cargos formulados o, en subsidio, la rebaja de la multa. DIRECTEMAR rechazó el recurso en todas sus partes.
Paralelamente, la SEREMI de Salud de la Región de Antofagasta también inició una investigación sumaria por los mismos hechos acontecidos, la cual terminó con una multa equivalente a $40.000.000 en contra de la requirente.
Tras el mencionado rechazo del recurso de reconsideración, la requirente presentó un recurso de protección ante la Corte de Apelaciones de Valparaíso, actuación que constituye la gestión pendiente del requerimiento de inaplicabilidad.
La actora sostiene que la aplicación de los preceptos impugnados infringe los principios de legalidad, reserva legal y tipicidad, consagrados en los artículos 19, N° 3, incisos octavo y noveno, y 63, N° 18, de la Constitución. Alega que tales infracciones se fundamentan en que los preceptos no contienen ni definen criterios o parámetros que orienten o limiten a la autoridad administrativa de turno en el procedimiento administrativo de sanción de que tratan, respecto del núcleo esencial de la determinación y/o calificación jurídica de la conducta infraccional (circunstancias, sujeto activo, sujeto pasivo, bien jurídico protegido, atenuantes o agravantes), ni en el establecimiento de la naturaleza, entidad y/o cuantía de la sanción asociada a aquella.
Señala que las normas cuestionadas vulneran la garantía del debido proceso (art. 19, N° 3, inciso sexto), toda vez que no respetan los estándares constitucionales de racionalidad, justicia, tipicidad y proporcionalidad, necesarios para un procedimiento racional y justo.
Agrega que se genera una transgresión de las garantías constitucionales de igualdad ante la ley y proporcionalidad de la sanción (art. 19, N° 2 y N° 3), por cuanto al comparar la sanción impuesta por DIRECTEMAR con aquella establecida por la SEREMI de Salud, la primera es 350% superior, y no se condice en relación con otras sanciones dictadas como consecuencia de accidentes laborales con resultado de muerte impuestas por la misma SEREMI o la Dirección del Trabajo. Advierte que tal disparidad no haya justificación razonable y que por tanto deviene en una arbitrariedad.
Por último, alega una infracción al principio non bis in ídem. Sostiene que verificándose la triple identidad que exige dicho principio (sujeto, hechos y fundamentos), la SEREMI de Salud la hace objeto de una nueva multa. Precisa que tanto la sanción de ésta como de DIRECTEMAR poseen por fundamento la seguridad laboral y la vida e integridad de los trabajadores.
El Tribunal Constitucional acogió el requerimiento. Razona en su fallo que la sanción impuesta no se fundamenta correctamente en que la requirente haya infringido “las normas de seguridad que imparta la Dirección”, según establece el impugnado artículo 88 del DL N° 2.222. Aquello por cuanto DIRECTEMAR no habría impartido en la materia de su especialidad norma alguna que haya precisado cuáles medidas concretas y específicas son exigibles para desarrollar la actividad controlada con completa seguridad.
Precisa que DIRECTEMAR dio por incumplido el deber general que se establece en el artículo 901, del Reglamento de Buceo para Buzos Profesionales, aprobado por el D.S. N° 75, de 1982, del Ministerio de Defensa Nacional, en cuya virtud el contratista de buzos debe proveer de “los medios materiales y de infraestructura necesarios para que las faenas de buceo se desarrollen en forma segura para las personas involucradas en ella”.
Advierte que aún suponiéndose que dicha norma tuviera rango legal, parte de su problemática subsiste por no ser autosuficiente ni bastarse a sí misma en cuanto a sus contenidos, ya que no permite conocer, entre otras cosas, cuáles serían los medios materiales y la infraestructura necesaria que se requiere.
De lo anterior sostiene que no se sigue que tal indeterminación signifique la consagración de un estado ideal exento de todo riesgo y con responsabilidades ulteriores a todo evento, ya que cuando el legislador ha querido imponer a los particulares una obligación de resultado ha debido decirlo en forma explícita, cuyo no es el caso.
Precisa que es válido interpretar que la norma del artículo 901 envuelve, naturalmente y sin mayor explicación, el deber de proveer aquellos utensilios de seguridad habituales u ordinarios. Sin embargo, argumenta que, así como no cabe juzgar un accidente por comparación con un estado de cosas ideal, tampoco la norma podría interpretarse como una legitimación del error converso: el hecho que la falta de medios de seguridad cause accidentes y muertes. Al respecto, la norma no permite colegir que si hay un accidente con muertes ello se deba a la falta de medios de seguridad. No, al menos, en un proceso de investigación racional.
Sobre estas bases, estima que la autoridad marítima no describe hechos o situaciones indiscutibles que, al margen de apreciaciones ulteriores de mérito o conveniencia, den cuenta de infracciones patentes, manifiestas, objetivas y evidentes. Advierte que la ventaja epistemológica que proporciona conocer a posteriori el desenlace de una situación, no faculta criticar lo que en su día se hizo y pudo hacerse mejor. Para descartar toda sombra de duda, el órgano sancionador no debería basarse en conjeturas o estimaciones subjetivas ex post, sino que ceñirse estrictamente a individualizar qué medida conocida y previamente requerida (dentro de lo que era ordinariamente previsible en esas circunstancias) no se adoptó por el infractor, debiendo hacerlo.
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Lo anterior lleva a concluir que en la especie se ha generado una infracción a la garantía constitucional de un procedimiento justo y racional, y al principio de tipicidad, toda vez que la Constitución impide describir conductas cuya ilicitud o rectitud ha de quedar sujeta a valoraciones ulteriores del órgano aplicador. Se advierte que la premisa mayor o norma legal aplicable al caso, no puede, sin violentar ese derecho, delinear como infracción eventos genéricos tan amplios e imprecisos, como para que la separación entre lo lícito y lo ilícito dependa única y exclusivamente de un posterior juicio de valor que pueda efectuar el adjudicador.
La decisión fue acordada con el voto en contra de la Ministra Silva y los Ministros García y Pozo, quienes estuvieron por rechazar el requerimiento. Sostienen que las reglas impugnadas no son de decisiva aplicación en la gestión pendiente, toda vez que los planteamientos del recurso de protección tienen por eje a la sanción misma. Estiman que parece evidente que se está frente a defectos insalvables del requerimiento debido a la extemporaneidad de la presentación del recurso, dado que éste se interpuso con largueza fuera del plazo que se deriva de la expedición de la resolución de DIRECTEMAR que impuso la multa.
Agregan que las alegaciones vertidas en el requerimiento son propias de un conflicto de legalidad y no de constitucionalidad, pues aluden a la actuación de un órgano administrativo, cuestión propia del control jurisdiccional de los tribunales de justicia. Más precisamente, el requerimiento arguye una supuesta falta de motivación de la autoridad fiscalizadora en la determinación de la multa aplicada. Dicho cuestionamiento entraña un reproche a la actuación de la Administración y a la suficiencia de justificación del acto administrativo sancionatorio, cuyo control corresponde al juez de fondo.
Vea texto de la sentencia y expediente Rol N° 10.615-21.