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Con voto en contra.

Normas de la Ley de Transparencia que obligan a Carabineros a entregar registros de cámaras corporales y le impiden reclamar de la resolución del CPLT ante la Corte de Apelaciones, se declaran inaplicables por el Tribunal Constitucional.

Los preceptos impugnados amplían excesivamente el acceso a la información, considerando como pública información que no lo es, e infringen la garantía constitucional del debido proceso.

25 de abril de 2022

El Tribunal Constitucional acogió un requerimiento de inaplicabilidad, por inconstitucionalidad, y declaró inaplicable para resolver la gestión pendiente los artículos 5, inciso segundo, y 28, inciso segundo, de la Ley N° 20.285, sobre acceso a la información pública.

Los preceptos legales declarados inaplicables establecen:

“Asimismo, es pública la información elaborada con presupuesto público y toda otra información que obre en poder de los órganos de la Administración, cualquiera sea su formato, soporte, fecha de creación, origen, clasificación o procesamiento, a menos que esté sujeta a las excepciones señaladas”. (Art. 5, inciso segundo).

“Los órganos de la Administración del Estado no tendrán derecho a reclamar ante la Corte de Apelaciones de la resolución del Consejo que otorgue el acceso a la información que hubieren denegado, cuando la denegación se hubiere fundado en la causal del número 1 del artículo 21”. (Art. 28, inciso segundo).

Un particular se dirigió a Carabineros de Chile para solicitar el registro de las cámaras corporales de los funcionarios policiales que participaron en detenciones enmarcadas en operaciones de control del orden público, realizadas entre el 18 de octubre y el 30 de noviembre de 2020, en la intersección de las calles Vicuña Mackenna c/ Carabineros de Chile, y Avenida Libertador Bernardo O’Higgins c/ Ramón Corvalán, comuna de Santiago Centro, Región Metropolitana.

El Departamento de Información Pública y Lobby de Carabineros de Chile denegó el acceso a la información, en virtud de lo dispuesto en el artículo 21, N° 1, letra c), de la Ley de Transparencia, argumentando que la solicitud se refiere a un número elevado de antecedentes cuya atención requeriría distraer indebidamente a los funcionarios del cumplimiento regular de sus labores habituales. Precisa que, entre las fechas indicadas en la solicitud, existen a lo menos 378 registros de videos, con un total de 98 horas aproximadas de grabaciones. Advierte que la entrega de estos registros implica efectuar la revisión de cada grabación, toda vez que se debe realizar un difuminado de rostros u otros elementos que hagan identificable a una persona, con motivo de la protección de sus datos personales e identidad.

El solicitante dedujo amparo de denegación de información ante el Consejo para la Transparencia (CPLT), el cual fue acogido en su totalidad, ordenando a Carabineros de Chile la entrega del registro de cámaras corporales en los términos solicitados.

En contra de esta decisión, el requirente, Carabineros de Chile, presentó un reclamo de ilegalidad en contra de la resolución del CPLT ante la Corte de Apelaciones de Santiago, actuación que constituye la gestión pendiente del requerimiento de inaplicabilidad.

El impugnante indica que el artículo 5, inciso segundo, de la Ley N° 20.285, vulnera el artículo 8, inciso segundo, de la Constitución, toda vez que este último señala que sólo ciertos aspectos de las actuaciones de los órganos del Estado son públicos, en particular y taxativamente, los actos y resoluciones, sus fundamentos, y los procedimientos que utilicen. Al respecto, sostiene que los registros solicitados de las grabaciones de las cámaras corporales de los funcionarios de Carabineros no se encuentran comprendidos en la referida norma.

Añade que la disposición contenida en el artículo 28, inciso segundo, de la Ley de Transparencia, también vulnera el artículo 8 de la Carta Fundamental, pues subvalora sin fundamento una de las cuatro causales de reserva que autoriza la Constitución, esto es, aquella contenida en el artículo 21, N° 1, de la mencionada Ley de Transparencia.

Asimismo, señala que la disposición impugnada transgrede las garantías constitucionales establecidas en el artículo 19, N° 3, constitucional, particularmente la igual protección de la ley en el ejercicio de sus derechos, la tutela judicial efectiva y el derecho al recurso. Precisa que tales garantías son transgredidas al impedirse que el conflicto de relevancia jurídica que motiva la controversia sea resuelto por los tribunales de justicia.

La Magistratura Constitucional acogió el requerimiento. Sostiene en su fallo que del tenor del mencionado artículo 8, inciso segundo, de la Constitución, y tal cómo se ha entendido anteriormente por el Tribunal, no se hace pública toda información que el Estado tenga o posea, sino que sólo los actos y resoluciones de los órganos del Estado, así como también sus fundamentos y procedimientos que utilicen. En ese sentido, previene que solamente son públicos ciertos aspectos de la actuación administrativa, entre los cuales, en la especie, no se comprenden los registros de las cámaras corporales de los funcionarios de Carabineros captados con motivos del desempeño de sus funciones policiales.

Señala que los preceptos impugnados amplían excesivamente el acceso a la información, toda vez que no se limitan a los actos, resoluciones, fundamentos de éstos, o documentos que consten en un procedimiento administrativo, que alude el mencionado artículo constitucional.

Advierte que, bajo la hipótesis de que toda información o registro que el Estado tenga, posea o que elabore con presupuesto público, es esencialmente pública, se vuelve difícil imaginar una información que no esté comprendida en alguna de estas dos categorías que el precepto impugnado establece, toda vez que la Administración o produce información o la posee a algún título.

En ese sentido, indica que la aplicación de la primera norma impugnada conllevaría que toda información sea inherentemente pública, independientemente de si tiene o no relación con el comportamiento o las funciones de algún órgano de la Administración.

Sustenta lo anterior a partir de la historia fidedigna del mencionado artículo 8 constitucional. Estima que de haberse pretendido hacer pública toda la información que se produzca o esté en poder de la Administración, no se hubiera utilizado las expresiones concretas de acto, resolución, fundamentos y procedimientos. Previene que el uso de estas expresiones fue para enumerar aquello que específicamente se pretendía hacer público, cuestión que se supone confirmada a partir del carácter taxativo que se desprende del propio artículo 8, inciso segundo, bajo la fórmula introductoria enunciada de “[s]on públicos (…)”.

En base a lo señalado, resuelve que el legislador no puede, bajo riesgo de incurrir en una causal de inaplicabilidad por inconstitucionalidad como acontece en la especie, establecer un marco regulatorio diverso o paralelo al dispuesto por la propia Constitución, respecto de aquello que, con toda precisión, ha sido establecido como público por el constituyente, conforme al artículo 8, inciso segundo, de la Carta Fundamental.

Por su parte, respecto de la segunda norma impugnada, sostiene que ésta supone un escenario abusivo desde la perspectiva del órgano de la Administración del Estado. Lo anterior, toda vez que para aquel una decisión adversa adoptada en la vía administrativa abierta a instancias del solicitante de la información, que revierte la denegación de la información fundada en la causal del artículo 21, N° 1, de la Ley N° 20.285, deviene en inimpugnable, siendo entonces las alegaciones que el órgano Administrativo planteó no sólo frente al solicitante, sino que también frente al CPLT, ponderadas de modo definitivo por éste.

Como puede apreciarse, la vía administrativa que se abre deviene, en aquel caso, excesivamente gravosa para el órgano de la Administración, no así para el solicitante de la información, pues aquel, en caso de no conformarse con lo resuelto por el CPLT puede acudir a la tutela de un órgano jurisdiccional, para discutir nuevamente respecto de la entrega de la información.

De esta suerte, el agotamiento de la vía administrativa que supone el sistema recursivo contenido en la Ley N° 20.285 está diseñado en términos tales que resulta inconstitucional por afectar el debido proceso, en tanto no existe una vía judicial abierta para el órgano de la Administración para cuestionar la decisión del Consejo, en virtud del efecto inhibitorio que produce naturalmente la norma impugnada. Así, en términos prácticos, la decisión del referido Consejo se resuelve en única instancia, sin la posibilidad de acudir a un tercero independiente e imparcial que revise lo resuelto.

Concluye que no parece coherente ni consistente que si una persona pueda reclamar ante los tribunales por la decisión del CPLT que confirma la denegación que hizo el órgano de la Administración, no pueda hacerlo el órgano administrativo en el supuesto previsto en el precepto impugnado, respecto de lo cual no se advierte razón para negar esta posibilidad si la causal invocada por el órgano de la Administración se refiere a que la publicidad afecta el debido cumplimiento de las funciones de dicho órgano.

La decisión fue acordada con el voto en contra de la Ministra Silva y los Ministros García y Pozo, quienes estuvieron por rechazar el requerimiento. Sostienen que el artículo 5 de la Ley N° 20.285 no determina el sentido y alcance del artículo 8 de la Constitución, sino que sólo es una norma legal que desarrolla el contenido constitucional de éste.

Señalan que el mencionado artículo 8 de la Constitución no establece que son públicos sólo los actos y resoluciones de los órganos del Estado. Por el contrario, advierten que el mencionado artículo establece el principio de publicidad y, como tal, es el mínimo o parámetro a partir del cual se admite un desarrollo legal. En ese sentido, destacan que la fuerza normativa del principio es esencialmente expansiva, por lo que sería un contrasentido afirmar que el artículo 8 establece un límite superior al desarrollo de la publicidad de los actos públicos. Bajo ese entendido, es perfectamente posible que la ley amplíe la extensión de la publicidad.

Respecto de los registros solicitados, destacan que la actividad que despliega Carabineros cuando controla el orden público se da en el marco del ejercicio de una potestad pública, consagrada a partir del artículo 101 de la Constitución. Dan cuenta que, si bien dicha actividad no es una actividad formal, pues no se traduce en actos administrativos formalizados y no genera efectos jurídicos inmediatos, consiste en una actividad informal o material que, eventualmente, puede tener relevancia jurídica.

En ese sentido, desestiman que las grabaciones de las cámaras corporales de Carabineros no constituyan actos de los órganos del Estado, toda vez que son manifestación de la actividad material de la Administración y el artículo 8 de la Constitución se refiere a “actos y resoluciones”, lo que indisociablemente comprende tanto a los actos formalizados como a los actos materiales.

Advierten que una interpretación restrictiva del vocablo “actos” llevaría a que gran parte de la actividad estatal estuviera exenta del mandato de publicidad que la citada disposición constitucional establece, limitando el propósito perseguido por ese mandato respecto al control del poder y la probidad en las actuaciones de las autoridades.

Por su parte, el Ministro Pica también estuvo por rechazar el requerimiento. Precisando los argumentos expuestos en el voto disidente señala que es oportuno destacar que en la actividad policial, a diferencia de otros servicios, la actividad pública, en diversas oportunidades, no se limita a un acto formal, sino material, que se concreta en una manifestación exteriorizada de las facultades de coerción y coacción, por lo cual el cumplimiento de protocolos, la aplicación adecuada de los estándares de fuerza y, en general, sus actuaciones serán el contenido de dichos actos, que al ser documentados y obtenidos mediante filmaciones realizadas con medios electrónicos, que fueron adquiridos con recursos públicos, cuya finalidad es esencialmente pública (pues es utilizada como una herramienta para asegurar tanto a los grupos civiles que son sometidos a la fuerza, como a los policías que se vean expuestos a agresiones; pudiendo llegar a servir incluso como medio probatorio) se erigen como documentos que adquieren calidad de “públicos” al ser parte de la actividad material de la Administración, sirviendo como mecanismo de control respecto del proporcional uso de la fuerza y, a su vez, como medio de escrutinio social.

Aquello se enmarca en lo dispuesto en los artículos 5, inciso segundo, y 10, de la Ley de Transparencia, a través de los cuales se considera información pública toda aquella que obre en poder de los órganos de la Administración del Estado, cualquiera sea su formato, soporte, fecha de creación, origen, clasificación o procesamiento, además de aquella contenida en «actos, resoluciones, actas, expedientes, contratos y acuerdos, así como a toda información elaborada con presupuesto público», salvo que dicha información se encontrare sujeta a las excepciones establecidas en el artículo 21 de la Ley de Transparencia.

Sobre las mencionadas excepciones, da cuenta que el requirente no precisa cómo la solicitud de los registros podría obstaculizar, concretamente, el desarrollo de las tareas que ejercen los órganos policiales. En ese sentido, indica no ha sido posible vislumbrar la afectación del bien jurídico que se intenta cautelar, pues no se ha acreditado razonablemente el daño o afectación negativa para justificar la reserva.

Por otro lado, hace presente la necesidad de aplicar el principio de divisibilidad, conforme al cual si un acto administrativo contiene información que puede ser conocida e información que debe denegarse en virtud de causa legal, se dará acceso a la primera y no a la segunda (artículo 11 literal e) de la Ley de Transparencia).

Finalmente, respecto el precepto constitucional invocado por la requirente (artículo 19, N° 3), señala que no aplica en su favor, pues el precepto tiene por destinatario a los particulares y no al Estado. Estima que la Administración del Estado no puede reivindicar la titularidad sobre aquellos “derechos esenciales que emanan de la naturaleza humana” y que la Carta Fundamental asegura a las personas frente al ejercicio de la soberanía por parte del mismo Estado. Por tanto, no le corresponde reclamar para sí un libre acceso a la jurisdicción como vehículo para amparar sus funciones estatales.

 

Vea texto de la sentencia y contenido del expediente Rol N° 11.150-21.

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