La Comisión de Seguridad Ciudadana de la Cámara de Diputadas y Diputados, a requerimiento del Diputado Andrés Longton, solicitó a la Contraloría General de la República, que informe respecto de la posibilidad de invalidar o revocar el otorgamiento de pensiones de gracia, particularmente las concedidas a las personas que individualiza.
En su respuesta, la Contralora (s) alude al artículo 24, inciso primero de la Constitución, que establece que el gobierno y la administración del Estado corresponden al Presidente de la República, quien es el Jefe del Estado.
A su vez, el artículo 32, N° 11, del texto constitucional contempla entre sus atribuciones especiales, la de conceder pensiones de gracia, con arreglo a las leyes; mientras que su artículo 63, N° 16, menciona entre las materias que son propias de ley, aquellas que fijen las normas generales con arreglo a las cuales debe ejercerse la facultad del Presidente de la República para conceder pensiones de gracia.
Luego, la ley N° 18.056 establece normas generales sobre otorgamiento de pensiones de gracia por el Presidente de la República, señalando en su artículo 1° que toda solicitud relativa al otorgamiento de ese beneficio debe serle dirigida por intermedio del Ministerio del Interior y Seguridad Pública.
A continuación, el artículo 2° dispone que podrán solicitar pensiones de gracia: a) Las personas que hubieren prestado servicios distinguidos o realizado actos especialmente meritorios en beneficio importante del país, más allá de su personal deber -en las condiciones que precisa el artículo 3°-. En caso de fallecimiento de las personas indicadas, podrán solicitar el beneficio su cónyuge, padre, madre o hijos; b) Las personas afectadas por accidente o catástrofe, respecto de las cuales existan circunstancias extraordinarias que justifiquen el otorgamiento de una pensión; y c) Las personas que se encuentren incapacitadas o con graves e insalvables dificultades para ejercer labores remuneradas que les permitan su subsistencia y la del grupo familiar que viva a sus expensas, en razón de enfermedad, invalidez, vejez o cualquier otra causa debidamente justificada -en los términos contenidos en los artículos 4° y 5°-.
Enseguida, el artículo 6° de la ley N° 18.056 establece que el Presidente de la República podrá otorgar pensiones de gracia, aunque no se reúnan las exigencias previstas en esta ley para optar a ellas, en casos calificados y por decreto supremo fundado.
El artículo 7° previene que una Comisión Especial designada por el Presidente de la República lo asesorará en el estudio de las solicitudes de pensiones de gracia, mientras que el artículo 8° dispone que el decreto supremo que otorgue la pensión por gracia podrá señalar las condiciones o requisitos especiales de plazo u otras exigencias a que se subordine la vigencia del beneficio.
Por otra parte, el decreto N° 1.928, de 1981, del Ministerio del Interior, crea la comisión que singulariza y establece normas de tramitación para las solicitudes de pensiones de gracia.
A su vez, el decreto N° 19, de 2001, del Ministerio Secretaría General de la Presidencia, en su artículo 1°, acápite II, N° 25, delega en el Ministro del Interior y Seguridad Pública la facultad de suscribir “por orden del Presidente de la República” los decretos que conceden pensión de gracia de acuerdo con la ley N° 18.056 y los que los modifican.
También alude la Contralora (s) a la ley N° 21.395, de Presupuestos del Sector Público del año 2022, que contempló en su Partida 50 Tesoro Público, Capítulo 01, Programa 02, Subtítulo 23, una glosa, que dispuso que con cargo a dichos esos recursos se podía considerar como beneficiarios, “a personas afectadas en el contexto de las manifestaciones iniciadas en el mes de octubre de 2019, conforme a lo establecido en la Ley N° 18.056”.
Enseguida, la Contralora (s) se refiere a la jurisprudencia administrativa que ha sostenido que no le compete a la entidad de control evaluar los aspectos de mérito o conveniencia del otorgamiento de estas pensiones, ni tampoco las consideraciones técnicas que las motivan, en concordancia con lo indicado en el artículo 21B de la ley N° 10.336. Lo anterior se fundamenta en que, acorde con la normativa que regula la materia, la concesión de tales beneficios corresponde a una atribución exclusiva del Presidente de la República (dictámenes N°s 52.977, de 2016 y E150906, de 2021, entre otros).
Asimismo, la jurisprudencia administrativa ha precisado que la pensión de gracia establecida en la ley N° 18.056 constituye un beneficio de naturaleza no contributiva que no tiene carácter previsional (dictámenes N°s. 61.260, de 2011 y 72.094, de 2012).
A propósito de otro tipo de pensiones de gracia -como son las pensiones no contributivas de la ley N° 19.234-, también ha reconocido la posibilidad de aplicar a su respecto las disposiciones que sobre invalidación y revocación se contienen en la ley N° 19.880.
Finalmente, hace presente una situación similar a la materia planteada en la que una pensión de gracia fue otorgada a un particular por decreto del Ministerio del Interior, y que luego fue dejada sin efecto por esa cartera de Estado, concluyendo esta Contraloría General que la adopción de tal medida se ajustó a derecho, toda vez que la facultad de conceder pensiones de gracia se encuentra radicada privativamente en el Presidente de la República, entendiéndose por ende que compete a dicha autoridad, asimismo, la atribución de evaluar las condiciones de su mantención y eventualmente dejarla sin efecto (dictamen N° 65.632, de 2010).
Al respecto, agrega que, según los antecedentes tenidos a la vista, la decisión de la Administración en tal caso se fundó en que el afectado contaba con un “nutrido historial policial” y diversas condenas por delitos.
Análisis y conclusión.
La Contralora(s) precisa que la pensión de gracia se trata de una franquicia patrimonial de carácter excepcional, de pago periódico, no contributiva, lo que significa que no se origina como consecuencia de una afiliación previsional, por lo que no puede ser considerada una pensión de régimen.
Por tal razón, al no pertenecer al ámbito previsional, no se vincula con la garantía prevista en el artículo 19, N° 7, letra h), de la Constitución Política, que dispone que no podrá aplicarse como sanción la pérdida de derechos previsionales.
Así, la prerrogativa analizada se encuentra radicada privativamente en el Presidente de la República, en uso del poder de gobierno que le confiere la Carta Fundamental; es esencialmente graciosa -de modo que, por ejemplo, puede decidir no otorgarla; puede concederse en las condiciones y por los plazos que esa autoridad estime pertinentes; y respecto de la cual, en la hipótesis del artículo 6° la ley N° 18.056, basta para su otorgamiento que se haya ponderado y determinado que se está ante un caso calificado y que el acto que la concede se encuentre fundado.
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De tal modo, dado el carácter netamente discrecional de la facultad para conceder la respectiva pensión de gracia, la Contralora(s) concluye que la autoridad otorgante puede igualmente dejarla sin efecto.